改革开放以来我国城乡居民收入差距的分析

改革开放以来我国城乡居民收入差距的现状

在过去近30年里,城乡居民收入的绝对额差距上升了近46倍。

城镇居民收入的增长速度远远高于农村居民的收入增长速度,导致了在此期间城乡居民收入差距继续扩大。

我国城乡居民收入目前已经超过合理性成为世界上差距最大的少数国家之一。

原因

学界对于改革开放以来我国城乡居民收入差距扩大的原因,有多种说法,总结起来,主要有以下三种:一是体制因素。认为上个世纪50年代后,我国逐渐形成了一套城乡分割的二元经济体制,几十年来逐渐固为“城乡分治,一国两策”、“两个经济单元,两种发展水平”的格局,致使城乡之间在资金、劳力、技术发展上失衡,造成农业与非农业、农村工业与城市工业发展机会和条件的不均等,尤其是工农“剪刀差”加剧了城乡居民收入分配的不平等。二是市场因素。认为市场竞争必然拉大收入差距,另外,我国的社会主义市场经济体系还不完善,存在不公平竞争,如寻租、腐败行为,也造成了城乡居民收入差距过大。三是政策因素。提出改革开放以来,国家实施的一些宏观政策拉大了城乡收入差距,如城市化方向不是将增加就业和吸引农村剩余劳动力进城作为主要目标,而是将大量资金、土地等资源投向城市基础设施和房地产建设方面;依靠国债大搞基础设施建设对大中城市关注过多,对小城镇和农村关注不够。笔者认为,以上因素确实都在一定程度上推助了城乡居民收入差距的扩大,但从总体上说,这些因素是发展中国家在经济发展中出现的较普遍的现象。多数发展中国家在发展市场经济中都采取“重工轻农”、“优先城市化”的发展策略,通过扶持发展工业来带动整个国民经济的发展,增强整体经济实力和综合国力,发挥后发优势,赶超发达国家,是包括中国在内不发达国家发展的一般战略;发展中国家也都存在严重的二元经济结构问题,工业部门和传统农业部门有着不同的劳动生产率, 这种不同的劳动生产率,就会形成较大的收入差距;同时,这些国家也存在市场经济体制不完善和设租、寻租等官员腐败行为,透明国际2006年公布的全球腐败指数(CPT)中,163个国家和地区里腐败比较严重的国家几乎包括了所有的不发达国家。进入21世纪后,我国政府为缩小城乡居民收入差距,也采取了经国际经验验证的强有力的措施,农民也获得了实惠。但实际上旨在缩小城乡收入差距的政策并没有取得预期的效果。如果我们再与另一个发展中大国印度相比,我国城乡居民收入差距问题就显特殊。根据世界银行的数据,同印度相比,虽然我们的GDP速度是高的,但是在收入差距方面印度比我们的要小。这表明,导致我国的城乡收入差距扩大的原因除了以上三点,还存在深层次原因。笔者认为这深层原因就是目前再分配制度体现出的“逆向分配”倾向,即国家现行的一系列再分配政策违背了再分配的初衷,不是缩小而是拉大了城乡居民收入差距。

建议

(一)财政支出结构不合理加剧城乡居民收入差距

一是财政支出中支农比重持续偏低。尽管改革开放以来,我国对农村的财政支出稳步增加,但是从整个财政支出体系看,涉农财政投入力度明显不足。“从‘六五’到‘九五’期间,国家财政用于农业支出的比重基本徘徊在9%左右,最高的‘八五’时期仅为9.32%,‘十五’前三年,国家财政用于农业支出的比重持续下降,由2001年7.7%下降到2003年的7.1%,为1978年以来的最低点,2004年回升到9.67%,但2005年又下降到7.22%”[2]同时,财政支农资金中直接用于农业生产的支出比重持续下降,而用于农业行政事业费支出的比重不断上升,直接造成的后果是有效的农业投入资金严重不足。二是公共服务支出严重向城镇倾斜。我国目前的义务教育、医疗卫生、社会保障及社会救济等公共资源的享有主体是城镇居民,公共服务向城市居民倾斜,而不是向最需要得到救济和保障的农村居民倾斜。以卫生资源为例,“2000年城市人均卫生费用是农村的3.8倍,2004年扩大到4.2倍。占全国人口63%的农村人口仅享用20%左右的医疗卫生资源。城市初中生的人均教育经费是农村初中生的近8倍。”[3]

三是财政转移支付不规范。按照现行财政体制,财政权主要集中在中央和省地级政府,县和乡镇的财政资金薄弱,但县和乡镇要负担最大部分的财政支出。根据国务院发展研究中心调查,农村的义务教育经费中央只负担2%,省地两级负担11%,县级负担9%,78%的经费要由乡镇这级来负担。[4]

(二)税收调节手段没有起到平抑城乡居民收入差距的作用

当政府把税收作为再分配的重要手段时,为发挥税收在再分配中的积极作用,一般都采用累进税率。我国目前的税收收入构成是:流转税占70%,其中增值税占45%以上;所得税占17%左右,其中个人所得税占3%左右。这表明,我国税收结构中具有累进性的部分仅占总税收的3%左右。在这种税制下,对低收入阶层的转移支付不是由高收入阶层负担,而是由全体社会成员负担,难以起到调节收入差距的作用。一项统计表明,我国20%的人占有80%的个人金融资产,但占有80%的个人金融资产的人所交的个人所得税只占10%。[5]就城乡来说,长期以来,我国的税收政策导致了收入较高的城镇居民负担的税率较低, 而收入较低的农村居民负担的税率却较高。1995年的抽样调查数据表明,农村居民人均收入相当于城镇居民的40%,而仅税款一项他们支付的人均额相当于城镇居民的9倍。如果加上农民承担的各种名目繁多的杂费,农民负担的税费相当于城镇居民的近30倍,税收政策无疑扩大了城乡居民的收入差距。[6]收入较低的农民,虽然承担了超过较高收入的城市居民的税费,但却无法像城市居民那样充分享受到社会保障和转移支付带来的好处。对某一高收入群体实行累进的所得税, 本来是为了缩小收入差距,但如果同时对这一群体实行高福利和高补贴,就会使所得税变成负所得税,失去了原来的意义。

要缩小我国目前的城乡居民收入差距,须打破目前的再分配逆向制度安排。笔者认为,健全的财政税收制度是政府宏观调控的重要杠杆,利用好这一有价值的工具对缩小我国目前居民收入差距具有积极的意义。

首先,要优化财政支出结构。一是加大财政支出中的支农比重,调整财政支农资金的使用方向,减少财政支农资金中用于农业行政事业费支出的比重。支付和补贴方式应尽量采用直接的方式;二是公共服务应该向公共产品短缺的农村居民倾斜。重点是在农村大型基础设施、义务教育、医疗保险、社会保障方面,鉴于县乡财政的现状,农村大型基础设施建设应该由中央和省级财政负担;三是优化转移支付制度,加强中央政府对地方政府的转移支付和省地级政府向县乡的转移支付,使得负担最多事权的县乡政府拥有与之相匹配的财权。

其次,建立以累进性税收为主体的税收体系。一方面通过提高个人所得税起征点来增加低收入阶层的福利水平,继续发挥个人所得税对居民收入分配的调节作用,可以考虑根据不同职业、不同收入水平,施行不同的税率;另一方面,要拓宽税种来调低过高收入,如征收遗产税、财产税、赠与税等。另外,从长期看,合理划分中央税和地方税、适当扩大地方税权、加强税法建设等应该是实现调节城乡居民收入差距的必要保障。实践中,需要继续探索财政政策与税收政策的相互协调和配合机制。