基于“城市双修”视角下的城市更新空间治理——以杭州市为例

浙江建筑，第35卷，第2期,2018年2月

Zhejiang Construction, Vol. 35 , No. 2, Feb. 2018

基于“城市双修”视角下的城市更新空间治理

----以杭州市为例

The Administration of Improving Urban Space from the Perspective of “Double Repair” ：Take Hangzhou City as an Example

庞赞，曹仪民,俞慧刚

PANG Zan, CAO Yimin, YU Huigang

(浙江建设职业技术学院，浙江杭州311231)

摘要：“城市双修”是“存量规划”时代城市空间治理的有效举措。在对当前城市更新空间治理的内涵、模式等相关理论与实 践进行梳理的基础上，明确了城市建成区作为城市更新空间治理实施范围的基本定位。今结合杭州城市更新空间治理发展历程的3 个发展阶段，尝试构建基于“城市双修”视野下的杭州城市更新空间治理体系，并重点分析该体系的结构、内容、实施措施和保障措 施,以求为国内城市空间治理活动提供参考和借鉴。

关键词：空间治理;城市双修;城市更新;杭州市

中图分类号：TU984.2 文献标志码：B文章编号：1008 -3707(2018)02-0009-05

1引言

国土资源是城市建设的基本物质空间条件，当前浙江省的土地利用率依然较低，低效用地的问题 较普遍，城市建设的策略正在从“增量扩张”转向 “存量挖潜”。如何优化存量，盘活土地资源，实现 城市土地高效利用是当前城市建设的重要课题[1]。作为我国城市有机更新实践的重要理念之一，“城 市双修”即“城市修补、生态修复”于2015年由三亚 率先提出并实践[2]。同年中央城市工作会议明确 指出“提倡城市修补，完善城市治理体系，提高城市 治理能力，依法规划、建设、治理城市，促进城市治理 体系和治理能力现代化”，使得城市更新空间治理 已成为城市存量发展时代城市建设的重要模式之 一。2017年《住房和城乡建设部关于加强生态修复 城市修补工作的指导意见》也明确了“城市双修”是 治理“城市病”、改善人居环境的重要行动，是推动 供给侧结构性改革与补足城市短板的客观需要，是城市转变发展方式的重要标志，因此在“城市双修”视角下研究城市更新空间治理具有一定意义。本文 意在总结前人研究的基础上，阐述在“城市双修”理 念范畴内城市更新空间治理过程中的杭州做法，以求为其他城市相关工作提供一定参考。

2城市更新空间治理的相关理论与实践

2.1城市更新相关理论与实践

本文探讨的城市更新是将城市中不能适应市民 现代化城市生活的物质元素进行倾向性、选择性的 “再建设”活动，而物质元素作为城市空间的基本元 素，对物质空间的管理整治是城市更新最为直观的 形式之一，其主要形式有再开发、整治改善及保护3种形式[3]。现代城市更新概念最早起源于美国19 世纪末的城市美化运动，主张恢复城市秩序美，其核 心是“创造”城市新景观。早期过于粗放、单一的建 设形式并没有经过较科学的规划协调，一定程度上 造成大量城市遗产和城市记忆的消失，且以政府为

收稿日期：2017-11-23

基金项目：2017年浙江省城市化规划课题（CTZB-F170714LWZ-SJS1(2))

作者简介：庞赞（1991 一），男，浙江台州人，硕士，从事城市有机更新研究相关工作。

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主导的改造行为缺乏公众参与[4]。随着以西方城 市为代表的城市更新活动市场化的不断深入，公民 意识的不断觉醒，民众参与、社区协调等城市更新研 究不断涌现，从而为西方城市更新科学化、合理化道 路奠定基础。首先是开发形式上的多样化，以城市 开发公司、政企合作、社企合作等组织模式取得了一 定的实践成果，“政-企-民”三方合作模式成为主 流;其次是产业更新多样化，如旧工业区文化产业升 级及旧街道步行商业街区开发等;还有重视规划设 计革新与顶层设计，如英国颁布的《城市更新社会 参与的实践指南》《社区新政计》等城市更新指导性 文件[5]。

2.2 空间治理相关理论与实践

城市空间治理是通过整改城市物质空间要素，形成治理结构，采用一定的治理模式，美化城市景 观，调节城市生态，实现城市土地资源再配置，促进 更加高效、公平、可持续的土地利用。当前基于“大 整治”城市规划理念的城市空间治理对象多为城市 全域空间的多要素，作用于城市区域协调（图1)。综合国内外研究成果可从以下两个层面进行剖析：

图1 ±成市发展“大治理”与“城市更新空间治理”概念对比2.2.1空间治理内涵

宏观的城市空间治理是地域综合治理，其治理 对象包括地域内的土地、区域资本、劳动力、信息等 元素，强调区域要素之间的联动性整改;微观上则落 脚于城市的物质空间，关注城市使用者与城市各类 物质要素之间的“运行-呈现”方式，通过建立反馈 机制，引导、实现对城市物质空间的整改。两者的基 本定位均为通过改变不能适应当前发展的各类要素 来实现城市合理化发展;基本手段均以资源要素聚 集并在使用群体应用反馈的基础上进行要素整合; 活动本质都是各方利益体的互动、博弈过程，其合理 化博弈结果是一种基于社会网络关系的资源再分配 的过程[6]。2.2.2空间治理模式

当前国内外城市空间治理模式基本上都遵循利 益最大化、方案合理化的价值取向，治理模式有“政 府主导”、“市场主导”、“社会主导”3种（图2)[7]。其中政府主导模式的权威性相对较强，由于政府有 较强的组织能力，尤其是城市发展初期，政府主导模 式往往能实现城市空间治理效率最大化，且能独立 于市场利益之外，这也是城市建设活动大部分由政 府主导的主要原因之一;而市场主导模式的灵活性 较强，我国城市空间治理的市场行为多数在政府的 政策引导下进行，也是一种较健全的市场化行为，能 保证多数民众的基本利益，降低企业因盲目追求效 益引发社会矛盾风险。完全的企业主导模式在我国 城市空间治理领域尚处在探索过程中，目前更多研 究集中在“政-企”合作模式。民众是城市空间治 理的重要社会群体，由于空间治理是一项专业性较 强的活动，单一社会自发组织空间整治缺乏专业性。当前的研究热点集中在非政府团体组织以及公众参 与等方面，倡导“政-民”、“政-企-民”的整治模 式，鼓励公众积极参与，建立科学的公众参与渠道是 我国当代城市更新空间治理活动的重要研究课题[8]。

综上所述，国内外学者对城市更新有一定研究，较多从城市经济学、社会学等方面进行论述，重视城 市更新的理念以及运作方式[94°]，与当下“城市双 修”的更新理念有一定融合性，都强调对城市空间 的整治，再创城市活力，同时提升城市土地利用效 率，促进城市空间合理化、城市土地集约化发展;在 绿化空间改造的研究中有较多理念建立在城市生态 理论的基础上，一定程度上也体现对城市进行生态

修补的愿景。但国内外对城市空间治理尚处于起步