日本新《海洋基本计划》解析

海洋战略Ocean World2019■■&;日本新《海洋基本计划》解析撰文丨谢若初S日本内阁综合海洋政策本部牵头制定的《海洋基本计划》，是日本政府在《海洋基本法》框架下对具体海洋政策的制定、落实等予以规范与指导的纲领性文件。

作为安倍政府运用海洋政策推进体制，集合官产学研力量，综合近年来日本海洋形势及海洋政策效果评估的产物，该计划将在2018—2022年切实指导日本具体海洋政策的制订与实施。

考察前两个《海洋基本计划》不难发现，该系列文件是日本实现“新海洋立国”战略目标的重要环节，其秉持了整合举国力量拓展海洋权益的基本政策理念，并通过对海洋理念的精细化、具体化处理来强化所谓政策的科学性与合理性。

正是在前两个《海洋基本计划》指导下的十年经营，使日本针对海洋方面“形成了完整的政策体系，在海洋开发、安全保障、综合管理等方面全力推进，取得了可观的进展”。

48由于《海洋基本计划》更为直观地体现了日本海洋政策的最新动向.故其研究价值并不亚于《海洋基本法》。

同时，受岛国地缘因素影响，日本海洋战略历来都与其他各层级战略保持了较高的同步性、一致性。

近年来，我国为了适应”海洋世纪”国际战略大环境.贯彻党的十八大提出的建设海洋强国重大战略部署.海洋议题受到国内学界普遍重视。

在国际关系领域，作为与我国隔海相望且存在争端的海上邻国，日本在海洋领域的动向同样受到学界的密切关注。

通过新《海洋基本计划》对日本海洋政策调整进行解析，既可以为我们研究日本海洋政策、海洋战略乃至国家战略提供依据，也可视作新形势下发展中日关系的参考因素。

日本新《海洋基本计划》政策取向分析与以往计划重视资源探查及开发不同，新计划的最大变化就是将政策重点转向海洋安全保障领域。

这就意味着至少在未来5年内，日本进行海权扩张的主要手段将由比较含蓄的“以开发促海权”的经济模式转变为更为强硬且更具实质性的“以安保促海权”的军事安全模式。

其最为直观地体现于新计划在行文顺序上将安保相关内容从“政府应采取的涉海综合性规范措施”第5位提升至首位。

不仅如此，在“海洋政策基本方针”及新增的“今后10年海洋政策理念及取向”中，涉及海洋安保的内容也均通过单独列举或置于首位的形式加以突出。

此外，新计划主要还在以下两个方面体现出上述变化。

第一，积极为政策转变寻找外部因素，即着重渲染所谓威胁与风险。

上一期计划指出，“近年来，近邻各国围绕海洋安全保障和海洋权益的主张与活动日趋活跃”。

而在新计划中，日本认为在周边海域.其海洋权益正面临“前所未有的巨大威胁与风险”，且“近年来，出现了对连接日本与屮东、欧洲、澳洲、北美大陆的重要交通线造成威胁与风险的因素”。

这显然更突出了日本周边海洋安全态势的所谓“紧迫性”。

在对“入侵”船只加以列举时，新计划在上一期所提外国渔船及考察船的基础上将船只类型扩大到外国公务船及军舰.无疑放大了其受“威胁”的程度。

新计划还首次将朝鲜的导弹试射视为“挑衅行为”，列为“威胁”来源。

针对新计划在“确保我国领海等国家利益”部分明确将中国、朝鲜视为主要“威胁”的表述，需要强调的是，从时间上看，上一期计划颁布的2013年，我国在钓鱼岛领海内的巡航活动及朝鲜导弹试射均已进行，而该文件却未作反映。

由此可见，在该系列文件中，事实反映完全服务于政策调整。

第二，对海洋政策重点转移的落实予以细化指导。

首先，在理论建设层面提出“综合性海洋安全保障”的概念.意味着强化安保将成为未来一段时间内日本海洋战略乃至整个国家战略的核心。

海洋情报搜集、离岛管理、科技研发、人才培养等都将为其核心利益服务。

其次.在体制建设层面拟围绕海洋安保议题实现内外联动。

对内，进一步促使政府各部门在涉海问题上形成合力，共谋海洋权益。

对外，试图实现国内各职能部门与国外盟友、“友好国家”在海洋安保领域的对接，为扩张型安保政策的实施创造外部条件。

例如在情报搜集方面，该计划提出要确立“海域感知”（MDA）体制。

应该说.新计划尝试构筑的是这样一种海洋安保体制：对内以军警联手为核心，协同各省厅通过行政管理渠道强化海洋安全保障；对外以美日同49海洋战略Ocean World2019盟为轴心，联合所谓“同盟国”“友好国”通过军事、外交途径加强海洋安全保障；而由卫星、雷达、船舶、飞机等组成的海洋监视网则负责内外两个系统的联络和信息共享工作。

最后，在装备建设层面，虽然受到文件性质限制未对相关部门装备建设做出具体规划，但新计划仍然通过赞成既有装备扩充计划、强调装备扩充必要性等方式积极参与其中。

例如，在“提升日本威慑力、应对力以及海上执法能力”的部分，新计划认为，防卫省及自卫队应“根据防卫计划大纲以及中期防卫力量整备计划，切实实施防卫力量的整备。

特别是通过向包括西南诸岛在内的岛屿地区配置部队等措施，充实和强化岛屿地区防卫态势和防卫体制”。

鉴于上述宏观政策取向及具体政策指导，不难想象，日本自卫队、海上保安厅等部门将凭借飞机、舰船及卫星等涉海装备水平的提升，大幅提高其对外军事行动能力。

日本调整海洋政策的战略动因探究（一）切合战后日本国家战略发展路线为了在“海洋世纪”成为地区乃至国际海洋秩序的主导者，同时又不被国际舆论斥为重回军国扩张道路，日本只能采取开发优先的稳健路线。

其早期以资源开发为主的海洋政策，实际上仅仅是其当前海洋战略的起点。

随着海洋资源开发逐渐步入正轨并取得一定成就，日本势必会将其海洋战略推进至强调安保的新阶段。

可以说，这种隐藏在战后日本国家战略发生“嫗变”表象背后的战略逻辑，就是为何在近来以新计划为代表的众多日本政策文件中，频繁出现以应对莫须有周边“威胁”之名，行扩充军事力量之实的根本原因。

（二）佩现支倍外交理念作为内阁综合海洋政策本部最高领导人，安倍晋三以“战略性外交”为代表的外交理念自然易于贯穿整个新计划。

这一理念是指安倍晋三所谓“基于国际协调的积极和平主义”，即重视普遍价值观的、以维护日本国家利益的“主张型外交”指导思想及对外关系理念，其“基于国家利益，服务于日本国家对外战略目标的政治诉求非常明确”。

新计划一方面将“尊重自由、民主主义、基本人权及法律是为世界带来和平、安全及繁荣的基础”这一与“价值观外交”内涵相符的认知定位为文件制订与实施的基本理念，将其上升到与《海洋基本法》六大基本理念并驾齐驱的高度。

另一方面则反复强调相同价值观在海洋各领域合作中的重要性。

如在谈及强化国际海洋秩序时，就认为应当“不断联合具有相同价值观的国家，通过外交努力及人为贡献等能动行动，形成并强化由法律和规则所支配的海洋秩序”。

可以认为，日本拟以日美同盟为基轴，通过“美日+1”模式与外长防长磋商（2+2）机制建立起一个广泛的“海洋民主国家联盟”，从而提高其在日美同盟及地区、国际海洋秩序中的地位；反映出日本在国家战略转型过程中，“安全路径作为政策选项重要性的上升，以及军事要素与外交活动的相互融合与捆绑趋势”。

毫无疑问，新计划正是安倍外交理念落实到日本具体海洋活动的重要媒介之一；根据“总结前十年，展望后十年”的起草思路，其有可能作为安倍政权的政治遗产长期影响日本海洋活动。

（三）反映能源及海泮开发现状新计划将海洋安全保障调整为政策重心，就意味着海洋资源开发在日本海洋政策序列中的地位有所下降，这无疑能够在一定程度上反映日本能源及海洋开发活动的现状。

能源方面，“3・11”地震曾促使第二期《海洋基本计划》通过细节规划、理念构建等方式加强对海洋资源能源的开发力度。

新计划中海洋资源开发在海洋政策优先序列中排位的下降，在一定程度上代表了日本能源情况已经出现好转。

从相关数据来看，日本能源情况也海洋战略Ocean World2019确实有所好转：能源自给率从2012年的6.7%恢复到2016年的8.3%；工业及居民电价均出现回落；2012—2017年非大规模水力可再生能源发电设备装机量增速达到26%。

在海洋资源开发方面，经过前两期计划的引导，日本海洋资源开发得到全面推进并取得了一些成果。

例如，日本相关团队已在其周边海域发现储量超过1600万吨的稀土资源。

正如日本媒体所言，“当整个日本产业界都在为新发现感到兴奋时，政府再出面强调勘探和利用海洋资源已经显得多余了”。

日本调整海洋政策对中日关系发展的影响以2017年中日邦交正常化45周年及2018年《中日和平友好条约》缔结40周年为契机，中日关系得以缓和。

然而，毋庸置疑的是，此次中日关系缓和的动力源自经济领域，其无法彻底消除日本在军事、政治等领域对中国的遏制与对抗。

回顾战后中日关系史，政治与经济似乎总是被区分对待。

早在池田内阁时期，日本政府在对待中国方面就曾经“从经济考虑出发，企图在’政经分离’的条件下促进日中贸易；但在政治上却立足于’两个中国论’”。

此后，无论是“政热经热”，还是“政冷经热”,抑或是“政冷经冷”，人们似乎习惯了这种视角。

至于现任首相安倍晋三，其在著作中曾明确指出：“为了使日中关系从此得以稳定，应该尽早在两国间建立政经分离的原则”。

所以，安倍长期以来对华政策中的“两面下注”手法应被视作是对“政经分离”原则的继承，脱离不了日本为实现国家利益最大化而在大国间摇摆的本质。

其积极改善中日关系的目的是使两国关系重回“政冷经热”利己的局面，以便在赚取政治资本的同时，推动日本在贸易层面大获经济利益；在安全层面持续遏制屮国、迟滞中国发展的战略谋划。

基于这一前提，日本借新计划调整海洋政策重点的行为对中日关系发展造成的影响就变得极为清晰，无疑增加了中日战略互惠关系前景的不确定性。

结语《海洋基本计划》是《海洋基本法》框架下日本海洋政策体系的重要组成部分，其不仅直接服务于日本“新海洋立国”海洋战略，更对日本其他各层级战略的实施有所贡献。

随着新《海洋基本计划》的出台，日本海洋政策不仅要继续履行其为日本国家战略提供物质基础、创造有利条件的重要使命，还要肩负起维护日本国家安全的重任。

如果将在周边海域通过海洋开发活动落实海洋权益，在全球范围内凭借先进海洋开发技术谋求主导性话语权，继而制定出更符合日本国家利益的国际规范，构建出由日本占据主动权的国际海洋秩序这条由前两期《海洋基本计划》所描绘的日本海洋立国路线概括为和平开发路线，那么新《海洋基本计划》所设计的则是一条充斥着强军、武力控制等旧式海权思维要素的军事争夺路线。

综观新《海洋基本计划》中的政策规划及日本近来在涉海事务上的具体表现，其在观念上强调“日本优先”，行动上重视“武装对抗”的态势已日趋明显。

可以预见，在海洋领域，未来日本不仅会在构建海洋国家身份的过程中为其追求国家利益、体现控制意志的行为披上维持国际海洋秩序的保护色，并会以此为据来规范其他发展中国家，打着确保航行自由、维护所谓共同“普世价值观”的幌子，持续以冷战思维、零和思维处理同周边国家的海洋关系。