[实用参考]国家环境保护十三五规划编制基本思路

国家环境保护“十三五”规划编制基本思路

（初稿）

“十三五”时期，是全面建成小康社会的攻坚期、加快推进新型城镇化的关键期和全面落实依法治国基本方略的深化期，经济社会发展迈向和进入新常态，各项改革日益深入，环境保护面临重大转型和改善机遇。统筹谋划“十三五”环境保护的目标指标、任务措施和制度保障，是贯彻落实党中央、国务院大力推进生态文明和建设美丽中国的重大举措，是促进中国经济保持中高速发展、迈向中高端水平和实现提质增效、转型升级的基础支撑。

一、“十三五”规划背景

（一）“十G五十G五”规划实施情况基本判断

今年，我们会同发改委开展了《国家环境保护“十G五十G五”规划》中期评估，结果表明，规划实施三年来，主要污染物排放有所减少，城镇环境基础设施建设和运行水平得到提升，污染防治取得积极成效。

——在总量减排方面，全国化学需氧量、二氧化硫减排进度超预期，氨氮减排进度与时间进度基本同步，氮氧化物减排任务艰巨，但经后两年努力，预计可以完成规划目标。

——在大气环境质量保护方面，启动实施了《大气污染防治行动计划》，着重加强产业结构、能源效率、尾气排放和扬尘等关键环节的管控，不断完善区域协作机制和监测预警应急体系，健全政府、企业、公众共同参与新机制。1—8月京津冀地区细颗粒物（PM2.5）平均浓度同比下降10.7%，但入秋以来，各地又进入了雾霾高发期。

——在水环境质量保护方面，饮用水水源地保护得到加强，重点流域水污

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染防治深入推进，地下水污染防控工作顺利起步。截至20GG20GG年底，全国地表水国控断面劣V类水质比例为10.29%，好于规划预期（15%）；七大水系国控断面水质好于III类的比例为66.72%，高于规划预期（60%）。

——在生态和农村环境保护方面，生态功能区保护和建设得到加强，自然保护区建设与监管水平有效提升，生物多样性保护得到强化，污染场地、土壤污染治理与修复试点开展示范。

——在环境风险防控方面，全国城市生活垃圾无害化处理率达89%，工业固体废物综合利用率达63%。环境风险全过程管理与突发环境事件应急处置取得进展。20GG20GG年，铅、汞、镉、铬和砷等五种重金属污染物排放总量比20GG20GG年下降了10.5%。化学品、核与辐射安全监管工作不断加强，核与辐射安全基本得到保障。

同时，也要清醒看到，我国污染物排放还处于较高水平，环境绩效与发达国家差距很大，环境质量不尽如人意，污染减排与环境质量改善之间的关系还需深入研究。一些地区大气、水、土壤等污染严重，各种污染物随时间累积，在空间集聚，加重了部分区域的生态环境压力，并呈现污染源多样化、污染范围扩大化、污染影响持久化特征，环境风险日益突出，环境应急响应与处理处置能力不足。20GG20GG年前三季度实施新环境空气质量标准的74个城市平均达标同比提高1.9个百分点，其他未实施新标准的166个城市空气质量达标比例同比下降11.1个百分点。国际形势变化，需要及时研究、积极应对。

（二）“十三五”形势预判

“十三五”规划的编制与之前八个规划的时代背景差异很大，具体体现为“一个历史坐标、两个检验标准、三个根本基础”：

一个历史坐标：即十G大十G大提出的在建党一百年时全面建成小康社会，

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实现经济持续健康发展、人民民主不断扩大、文化软实力显著增强、人民生活水平显著提高和资源节约型、环境友好型社会建设取得重大进展等五大目标。这个历史坐标，要求必须科学谋划“十三五”目标指标，既要满足全面建成小康社会目标的新要求，还要脚踏实地、能够达成。

两个检验标准：

——人民群众是否满意。坚持以人为本，认真回应人民群众的迫切愿望，切实维护群众环境权益，以群众的客观感受作为检验环保工作的关键标准；

——生态环境是否安全。以民族长远发展的环境支撑和保障能力的提升作为检验环保工作的基本标准。

两个检验标准是编制“十三五”规划的立足点和着力点。

三个根本基础：

——政治基础：十G届十G届三中全会明确提出要建立系统完整的生态文明制度体系，深化生态文明体制机制改革。这是编制“十三五”规划的政治基础。

——法律基础：十G届十G届四中全会提出要,全面推进依法治国。围绕新修订的《环境保护法》，加快推进形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，实行最严密的法治，为生态文明建设提供可靠保障。这是编制“十三五”规划的法律基础。

——经济基础：新常态。新常态意味着中国将适当的放松经济增长速度的目标，逐步将焦点集中于经济增长质量的提高。中国将进入经济结构更加优化、经济增长质量逐步提高的新模式之中。这是编制“十三五”规划的经济基础。

此外，大气、水和土壤三大行动计划提供了坚强工作基础支持，“十三五”规划编制将与三大行动计划有机衔接，确保工作安排、任务落实和技术环节无缝对接。

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新形势下，环境保护面临着难得的机遇与严峻的挑战。

机遇体现在：

（1）经济增速换挡，环境压力进入调整期。GDP增长进入中高速发展通道，第三产业成为拉动经济增长的主力，资源环境要素投入呈现下降趋势，总量和结构都在向有利环境保护的方向发展。

（2）新型城镇化战略实施，污染物新增量涨幅进入收窄期。我国城镇化率已跨过50%的门槛，其增长率已从20GG20GG年的5.8%下降到20GG20GG 年的2.2%，跨越了高速增长期，城乡更加统筹协调，更加关注节能环保和绿色发展，环境污染增量的增加相对下降。

（3）能源日益清洁化，排放强度进入回落期。能源需求呈现“三低”（低增速、低增量、低碳化）特征，高耗能行业增长缓慢、能源强度控制增强等促使经济总量与化石能源需求“脱钩”。能源消费结构已悄然发生变化，煤炭消费比重逐年下降，污染排放强度高位回落。

挑战体现在：

（1）污染治理迟疑不决、患得患失。在经济下行压力加大的情况下，一些地方政府和企业治污决心和行动出现迟疑，有的企业可能不上治污设施、上了治污设施也不正常运行，甚至偷排漏排，监管难度加大。

（2）布局性污染点状转移、面上扩张。产业区域梯度转移带来了资源消耗、环境污染空间结构的变化，污染排放转移问题凸显。在国家总体呈现环境压力舒缓的同时，承接产业转移地区的环境压力将进一步增大。

（3）产能化解尴尬无奈、进退两难。近年来，许多产能由既落后又过剩转变为过剩但不落后，进一步淘汰压减将更多涉及非落后产能，拆除设备的法律依据不足，企业有较大的抵触心理，政府赔偿企业损失带来的财政负担显著加重。

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