美国政府绩效评估研究的回顾与评析

美国政府绩效评估研究的回顾与评析

杜兰英张珊金

（华中科技大学管理学院，湖北武汉４３００７４）

摘要：政府绩效评估是公共管理的重点问题，受到了西方国家的广泛关注。经过多年实践，美国等发达国

家在提高公共部门服务质量和公众信任度方面取得了一定的成效。本文回顾了美国政府绩效评估的发

展，深入分析了取得的成果及存在的问题，对未来的研究进行了展望，以期对我国政府绩效评估的理论和

实践提供一定的参考。

关键词：美国政府；绩效评估；政府再造

中图分类号：Ｄ０３５文献标识码：Ａ

一、政府绩效评估的兴起

２０世纪８０年代，西方国家在科技进步、经济全球化的环境压力下，又面临经济停滞、财政危机与公众对政府满意度下降等难题，为了走出困境，兴起了重塑政府的改革运动，如美国的政府再造运动。在这种“以企业家精神改革政府”的运动中，绩效评估作为一种评价和改进政府绩效的管理工具，逐渐在

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１３Ｅｒｄｏｇａｎ，Ｂｅｒｒｉｎ．ＡｎｔｅｃｅｄｅｎｔｓａｎｄＣｏｎｓｅｑｕｅｎｃｅｓｏｆＪｕｓｔｉｃｅＰｅｒｃｅｐｔｉｏｎｓｉｎＰｅｒｆｏｒｍａｎｃｅＡｐｐｒａｉｓａｌｓ．ＨｕｍａｎＲｅｓｏｕｒｃｅＭａｎａｇｅｍｅｎｔＲｅｖｉｅｗ，２００２，１２：５５５－５７８．

１４Ｈｏｓｍｅｒ，ＬａＲｕｅＴｏｎｅ，＆ＣｈｒｉｓｔｉａｎＫｉｅｗｉｔｚ．ＯｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎａｌＪｕｓｔｉｃｅ：ＡＢｅｈａｖｉｏｒａｌＳｃｉｅｎｃｅＣｏｎｃｅｐｔｗｉｔｈＣｒｉｔｉｃａｌＩｍｐｌｉｃａｔｉｏｎｓｆｏｒＢｕｓｉｎｅｓｓＥｔｈｉｃｓａｎｄＳｔａｋｅｈｏｌｄｅｒＴｈｅｏｒｙ．ＢｕｓｉｎｅｓｓＥｔｈｉｃｓＱｕａｒｔｅｒｌｙ，２００５，１５（１）：６７－９１．

１５Ｈａｒｔｏｇ，Ｄ．Ｎ．ｄｅｎ，ＰａｕｌＢｏｓｅｌｉｅ，＆ＪａａｐＰａａｕｗｅ．ＰｅｒｆｏｒｍａｎｃｅＭａｎａｇｅｍｅｎｔ：ＡＭｏｄｅｌａｎｄＲｅａｓｅａｒｃｈＡｇｅｎｄａ．ＡｐｐｌｉｅｄＰｓｙｃｈｏｌｏｇｙ：ＡｎＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌＲｅｖｉｅｗ，２００４，５３（４）：５５６－５６９．

１６Ｔａｋｅｕｃｋｉ，Ｒｉｋｉ，ＳｏｐｈｉａＶ．Ｍａｒｉｎｏｖａ，ＤａｖｉｄＰ．Ｌｅｐａｋ，＆ＨｅｎｒｙＫ．Ｍｏｏｎ．ＪｕｓｔｉｃｅＣｌｉｍａｔｅａｓａＭｉｓｓｉｎｇＬｉｎｋｆｏｒｔｈｅＲｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐＢｅｔｗｅｅｎＨｉｇｈＩｎｖｅｓｔｍｅｎｔＨＲＭＳｙｓｔｅｍｓａｎｄＯＣＢｓ．ＡｃａｄｅｍｙｏｆＭａｎａｇｅｍｅｎｔＢｅｓｔＣｏｎｆｅｒｅｎｃｅＰａｐｅｒ，２００４，ＨＲ：Ｄ１－６．

１７Ｗｉｌｌｉａｍｓ，ＪａｎｅＲ．，＆ＰａｕｌＥ．Ｌｅｖｙ．ＩｎｖｅｓｔｉｇａｔｉｎｇＳｏｍｅＮｅｇｌｅｃｔｅｄＣｒｉｔｅｒｉａ：ＴｈｅＩｎｆｌｕｅｎｃｅｏｆＯｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎａｌＬｅｖｅｌａｎｄＰｅｒｃｅｉｖｅｄＳｙｓｔｅｍＫｎｏｗｌｅｄｇｅｏｎＡｐｐｒａｉｓａｌＲｅａｃｔｉｏｎｓ．ＪｏｕｒｎａｌｏｆＢｕｓｉｎｅｓｓａｎｄＰｓｙｃｈｏｌｏｇｙ，２０００，１４（３）：５０１－５１３．

１８［加］加里・Ｐ・莱瑟姆、肯尼斯・Ｎ・韦克斯利著．萧鸣政等译．绩效考评．中国人民大学出版社，２００２．

１９Ｋｅｅｐｉｎｇ，Ｌ．Ｍ．，＆Ｌｅｖｙ，Ｐ．Ｅ．．Ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅａｐｐｒａｉｓａｌｒｅａｃｔｉｏｎｓ：Ｍｅａｓｕｒｅｍｅｎｔ，ｍｏｄｅｌｉｎｇ，ａｎｄｍｅｔｈｏｄｂｉａｓ．ＪｏｕｒｎａｌｏｆＡｐｐｌｉｅｄＰｓｙｃｈｏｌｏｇｙ，２０００，８５（５）：７０８－７２３．

２０Ｃａｒｄｙ，Ｒ．Ｌ．，＆Ｄｏｂｂｉｎｓ，Ｇ．Ｈ．．Ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅａｐｐｒａｉｓａｌ：Ａｌｔｅｒｎａｔｉｖｅｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅｓ．Ｃｉｎｃｉｎａｔｔｉ，ＯＨ：Ｓｏｕｔｈ－ＷｅｓｔｅｒｎＰｕｂｌｉｓｈｉｎｇ，１９９４．

２１Ｅｒｄｏｇａｎ，Ｂｅｒｒｉｎ．ＡｎｔｅｃｅｄｅｎｔｓａｎｄＣｏｎｓｅｑｕｅｎｃｅｓｏｆＪｕｓｔｉｃｅＰｅｒｃｅｐｔｉｏｎｓｉｎＰｅｒｆｏｒｍａｎｃｅＡｐｐｒａｉｓａｌｓ．ＨｕｍａｎＲｅｓｏｕｒｃｅＭａｎａｇｅｍｅｎｔＲｅｖｉｅｗ，２００２，１２：５５５－５７８．

２２Ｊｒ，ＲｏｂｅｒｔＬ．Ｈｏｌｂｒｏｏｋ．ＣｏｎｔａｃｔＰｏｉｎｔｓａｎｄＦｌａｓｈＰｏｉｎｔｓ：ＣｏｎｃｅｐｔｕａｌｉｚｉｎｇｔｈｅＵｓｅｏｆＪｕｓｔｉｃｅＭｅｃｈａｎｉｓｍｓｉｎｔｈｅＰｅｒｆｏｒｍａｎｃｅＡｐｐｒａｉｓａｌＩｎｔｅｒｖｉｅｗ．ＨｕｍａｎＲｅｓｏｕｒｃｅＭａｎａｇｅｍｅｎｔ，２００２，１２：１０１－１２３．

（责任编辑顾锦）

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《江淮论坛》２００６年第６期公共管理的实践中得到普遍应用，以至于许多人认为当今世界各国在政府治理方面正出现一种“评估国”（ｔｈｅＥｖａｌｕａｔｉｖｅＳｔａｔｅ）的趋势。

政府绩效评估的兴起有很多根源。Ｈａｌａｃｈｍｉ（２００２）提出，纳税人要求有更高的价值回报，公众素质的不断提高使他们要求更多地了解他们的钱是怎么花的。ＰｈｉｌｉｐＡｎｄｒｅｗＳｔｅｖｅｎｓ（２００５）认为，公共部门的绩效之所以引起广泛的兴趣原因有两个：一是公共部门的规模；二是其所提供的服务。

二、美国政府绩效评估的发展历程

早在１９４９年，美国就提出了“绩效预算”的概念，它是政府编制和管理预算的一种新的理论和方法。自２０世纪６０年代以来，为了回应公众与立法机构对政府改进行政管理水平的要求，几乎每位总统在其任职期内都出台了相应的改革措施：６０年代的规划－计划－预算制；尼克松执政时期实行目标管理，并颁布了《联邦政府生产率测定方案》，使公共部门绩效评估系统化、规范化；卡特时代推行零基预算；里根和老布什政府提倡全面质量管理。政府的主要目的都是通过长远的、前瞻性的规划设计，使公共资源得到最有效的配置和利用，但这些改革并没有取得预期的效果。

９０年代是美国政府绩效评估的高速发展阶段。民间机构公开评价政府工作，进而促使政府主动开展绩效评估活动。“坎贝尔研究所”就是一个典型的代表。１９９８年，该研究所对全美国的５０个州政府展开了大规模的绩效评估活动，评估的内容有五个方面：财政管理、人事管理、信息管理、领导目标管理和公益事业管理。１９９９年，又对全美３５个财政收入最好的城市开展了绩效评估。２０００年，展开了第二次对５０个州的政府绩效评估。这种由民间机构测评政府绩效并公布分数和名次的做法，引起了轰动效应。

自１９９３年起，政府绩效评估进入了一个崭新的阶段。面对公众要求精简政府机构、强化对政府的监督以及提高政府工作效率的呼声，克林顿政府成立了以戈尔为首的“国家绩效评审委员会”（ＮａｔｉｏｎａｌＰｅｒｆｏｒｍａｎｃｅＲｅｖｉｅｗ，ＮＰＲ）。同年，委员会发表了名为《从繁文缛节到结果导向——

—创造一个花钱少、工作好的政府》（简称《戈尔报告》）的报告，标志着美国政府再造运动正式拉开序幕。接着国会又通过了《政府绩效与结果法案》（ＴｈｅＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔＰｅｒｆｏｒｍａｎｃｅａｎｄＲｅｓｕｌｔｓＡｃｔ，ＧＰＲＡ），将这场运动推向了高潮。

法案的颁布使美国政府绩效评估和管理走上了制度化的轨道。法案规定每个联邦机构必须报告五个年度的战略规划和每年的绩效情况。试图通过把每年的财政拨款同工作绩效相联系的方式来增强对联邦政府所支持项目的计划和管理，增强联邦机构工作绩效的可评估性，从而提高政府的工作效率，增强公众对联邦政府的信任。

在民间机构和联邦政府的推动下，美国州和地方政府成为政府绩效评估的积极实践者。除仿照联邦政府的绩效与结果法制定长期规划、年度计划和绩效报告外，许多州和地方政府在绩效评估方面有所创新：佛罗里达州了成立“政府对民众负责委员会”，于１９９４年颁布《政府绩效和责任法》，制订出“佛州绩效标杆报告”。宾州费城市政府将内部２２个机构的政策绩效以精确的量化指标显现出来，形成“政策绩效指标体系”。康涅狄格州、北达科他州和俄亥俄州正在进行绩效评估的试点工作，以便从试点机构中获得经验。

三、法案取得的成果

法案实施了１０余年，有力推动了以绩效和结果为本的政府再造运动的开展，提高了政府的工作效率和公众的满意水平。从１９９３年１月至２０００年９月，美国联邦政府费用节省了１０００多亿美元；促使了政府规模的缩小，联邦政府共裁员４２６２００人，裁减了７．８万个管理岗位；精简规章制度，清除了厚达１６万页的各种规章法则。法案实施的成果主要体现在以下几点：

１．政府绩效评估理念深入人心。在政府再造运动中，将政府绩效提到了首要位置。法案颁布将政府绩效管理制度化、法律化，确立了绩效评估的制度框架即战略规划、绩效计划和绩效报告制度。通过总统与所有联邦机构之间的绩效协议书，落实了法案的实施。近年来，美国审计总署公布了关于“评估标