新农村建设村级土地利用规划研究进展-word版

新农村建设村级土地利用规划研究进展

摘要:新农村建设促进了村级土地利用规划的开展。该文分析了村级土地利用规划的内涵，论述了国内村级土地利用规划的研究现状，指出目前村级土地利用规划编制存在缺乏理论研究、规划内容不统一、规划基础资料不足及缺少规划实施后评价等问题。小尺度研究将成为土地利用规划研究的总体趋势，未来应加大试点村的规划编制，深化村级土地利用规划的空间布局优化，推进村级土地利用规划理论体系和实践方法的完善和成熟，促成国家制定统一的规划规程。

关键词:新农村；村级；土地利用规划；研究进展

一、引言

2005年党的十六届五中全会提出建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村。2006年中央“一号文件”专门提出了要在科学规划的指导下进行新农村建设。为此许多学者针对新农村建设中的不同方面进行了研究，主要有新农村建设的模式研究、对策研究、难点研究、法制研究等。当前，我国各地正在积极开展新农村建设，处在农村土地利用结构和布局再调整的关键阶段。

农村土地是发展现代农业的主要载体，也是社会主义新农村建设的重要场地。开展村级土地利用规划是发展地方多功能现代农业的技术依托。土地利用规划是对一定区域未来土地利用超前性的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源分配和合理组织土地利用的综合技术经济措施。我国村级土地利用规划研究处于起步阶段，目前并没有明确的概念界定，笔者认为村级土地利用规划是指在一定时期和一定的村域范围内，根据规划村的自然条件和社会经济条件，并依据乡级土地利用规划来确定本村的居民点布局、土地利用结构布局、土地利用分区、基本农田保护区划定、农用地内部规划设计、村庄调整与布局及村级交通运输水利设施的配臵与设计等，并进行土地利用综合平衡核算和规划实施预测，提出保障规划实施的措施，其最终目的是提高村级土地集约利用程度和土地利用效率，改善农村面貌，增加农业产量和提高农民收入。

村级土地利用规划有助于落实乡镇级土地利用规划各项控制指

标，并可在空间上加以布局，有助于根据土地管理法的要求确定每块土地的用途并实施管制，有助于完善国家土地调查制度、土地评价制度、土地统计制度、土地管理系统和土地利用动态监测系统。开展村级土地利用规划是确保新农村建设、落实土地用途管制措施、满足国家坚守12亿公顷耕地红线技术的需求，是落实国家及国土资源部中长期科学和技术发展纲要的需要，对落实土地管理政策、优化用地结构和布局以及推进新农村建设和促进城乡统筹发展具有重要意义。本文对我国村级土地利用规划研究进行总结，以期为新农村建设和新一轮土地利用规划修编提供参考。

二、国内研究现状及存在的问题

目前，我国农村土地利用规划尚需研究和完善，虽然我国已经形成了国家、省、市、县、乡五级土地规划体系，乡镇一级规划也逐步被明确为实施层面的重要规划，但针对农村土地合理组织和利用的规划理论和技术还处于探索阶段。村级土地利用规划编制在我国还没有广泛开展，当前所进行的大多是一些试点村的个案研究，如胡能灿提出新农村建设土地规划要先行；2006年常德市国土资源规划测绘院编制了常德市第一例村级土地利用规划——常德市鼎城区灌溪镇富贵坪村土地利用规划。从2007年开始，建设社会主义新农村的村级土地利用规划研究逐渐兴起。邓炜等从编制背景、思路、内容等方面详细论述了如何编制村级土地利用规划；武远定认为乡村土地利用规划是在城市以外的广大农村地域进行的，其主要目的是合理安排各类土地，并对各类用地的要求、限制条件等做出具体规定，以便为土地用途管制提供依据；陈荣蓉等将土地利用片作为村内土地利用管理的基本单元，制定了位于城乡交错地带的重庆市江北区鱼嘴镇双溪村土地利用规划；为更好地服务新农村建设的需要，2007年7月，重庆市被批准为统筹城乡综合配套改革试验区，在此背景下，重庆市沙坪坝区茅山峡村等9村相继开展了编制村级土地利用规划的试点工作；2007年，河南省焦作市温县通过对全县17个规划试点村的规划编制和实施，节约土地33多公顷；2008年，叶公强等将土地利用片这一土地利用微观管理单元运用到村级土地利用规划中，编制了《重庆市江北区双溪村土地利用规划》；郭欢欢按照中共黄石市委、黄石市政府在《关于加强农业基础加快推进社会主义新农村建设的意见》中提到完成村级土地利用规划40个的要求，编制了梁平县梁山镇清都村土地利用规划；蒋伟等采用自上而下和自下而上的模式，编制了重庆

市江北区鱼嘴镇双溪村试点村的土地利用规划。

现行土地利用总体规划在落实耕地和基本农田地块、加强土地微观管理与微观土地生产经营结合方面的不足已经凸显，土地利用控制性详细规划缺位，矛盾比较突出。目前我国土地利用规划体系中未正式涉及村一级，在规划编制和实施的过程中还存在以下问题: （1）缺乏理论研究。我国现行土地利用总体规划体系中最低为乡级土地利用总体规划。目前进行的村级土地利用规划只是针对试点村的个案研究，缺乏法律依据、理论支撑、经验借鉴，理论体系亟须建立和完善。

（2）规划内容不统一。目前对村级土地利用规划编制的主要内容争议很大，试点村的规划内容也存在较大的差别，有学者认为村级土地利用规划主要包括规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施，公益事业等各项建设用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护等的具体安排；有学者认为村级土地利用规划包括耕地特别是基本农田、建设用地的布局控制与优化及其它各类用地的布局，目的是提高用地效益，改善生态环境。纵观目前已编制的村级土地利用规划，都缺少地震灾害防御内容。

（3）基础资料不足。当前已进行村级土地利用规划的图件比例尺不统一。原因是国家五级规划体系中最基层的乡镇级规划要求比例尺为11万，县、乡级规划图件不能适应村级土地利用规划的需要，不能满足微观尺度的土地利用规划，不能将规划文本中确定的各类用地指标准确定量和定位，只能起到示意作用，而且目前村级土地利用规划已有的基础数据不全、不准或太粗。

（4）定位不明确。村级土地利用规划是规划体系中最低层次也是最基础层次的规划类型，但目前对村级土地利用规划的定位不明确。有学者认为应单独把它作为一级规划，纳入我国土地利用总体规划体系中；有学者认为村级土地利用规划不是专门的一级规划，是为解决三农问题，在新农村建设和城乡统筹一体化背景下提出的，是对乡一级土地利用规划的细化，属于详细规划；还有学者认为村级土地利用规划是对现有土地利用规划体系的深化、延伸和完善。

（5）缺乏规划实施后评价。目前国内所进行的村级土地利用规划有的做了实施预测，但并没有对规划执行后的效果进行评价，而对土地利用规划实施评价是土地利用规划执行阶段的重要环节。一个完