促进政府公共服务外包发展的思考

促进政府公共服务外包发展的思考

字体：[ 大中小] 日期：2010-03-19 浏览次数：443 信息来源：慈溪市财说局保护视力色：

提供公共服务是政府最根本的职能，长期以来传统的公共服务是以政府作为唯一的提供者和服务产品的生产者，虽历经数十年改革开放，这种思维依然习惯性的存在，以致政府机构日益膨胀，财政供养人数不断增长，政府管理服务成本也越来越高。为了改变这种状况，促进政府提供更加高效优质的公共服务，本世纪以来，我国一些地方政府逐步在政府公共服务中引入市场机制，更多的依靠私营企业和民间机构来完成部分公共服务，这就是政府公共服务外包。政府公共服务外包理念的确立和具体应用，对创新公共服务的体制机制，提高财政资支出绩效，提升公共服务的品质，拓展现代服务业发展内涵，培育非政府组织发展都具有十分重要的政治和经济意义。本文根据公共产品理论和各地相关实践经验，结合慈溪市实际，就促进政府公共服务外包发展谈一些粗浅的看法。

一、合理界定政府公共服务外包的范围

政府公共服务按照公共产品理论可划分为纯公共服务和准公共服务，纯公共服务包涵国防、安全、司法、行政、经济调控等非政府生产提供不可的服务，准公共服务包涵教育、医疗、环境、广电、文化等介于政府和私人都能生产提供的服务。当然，随着经济社会的发展，二者间的内容也可能发生变化。

西方发达国家政府公共服务外包，大多数都是从城市绿化、街道清洁等服务领域逐渐发展到能源供应、医疗保健、教育培训、环境改善、文化体育等较高层次的公共事业领域。

政府公共服务外包在我国的起步时间较晚，但发展迅速，尤其是在改革的前沿地带，政府公共服务外包已成为政府体制改革的重要内容。深圳市从2001年开始试点公共服务外包，最早从园林、绿化、环卫等距离政府权力中心比较远的公共事务开始，慢慢发展到公用事业、医院、学校、政府培训机构，现在深圳大量公共事务都委托外包给了非政府的机构，形成公共品市场化和社会化生产趋势。

近几年，慈溪市对政府公共服务外包开始进行有益的探索，正在运作的较大项目可分为：建设维护外包的主要有“天网工程”、“数字城管”工程；建设运行外包的有杭州湾漂印染园区废水处理厂、慈溪生活垃圾焚烧发电厂；运行外包的有慈溪会展中心、东部、北部污水处理厂；公共培训及部分教育、环境卫生也试行外包方式。总投资及运行费用达8.5亿元。

从现阶段的实践来看，政府公共服务外包的范围要与当地经济社会发展程度相适应，结合事业单位分类改革，重点推动医疗及医保基金服务、环卫作业服务、科学研究服务、信息技术服务、文化广电服务、资产管理运行服务等领域的外包。

二、政府公共服务外包发展的基础条件

政府公共服务外包是政府通过合同契约形式委托第三方向公众提供公共服务，政府和公众共同对第三方所提供的服务进行评价和监督，政府、公众、第三方构成政府公共服务外包的三个关系主体，正确处理好三者间的关系，规范公共服务行为，提升公共服务质量，是政府公共服务外包发展的基础。

1.转变公共服务运作模式。要在各级领导干部中确立公共服务是可以通过市场运作实现的理念，要有壮士断臂的勇气，主动放下部门利益，转变业务外包增加成本、增加管理难度、指挥不灵的观念，充分相信市场的能力和智慧，积极把目前由行政机构和事业单位运作的许多公共服务，交由市场配置资源，通过竞争向公众提供更好的优质服务，通过市场经济发展拓展更大的空间。

2.培育公共服务外包市场。成熟的社会中介、企业、非政府组织，才能构成发达的市场经济体系，才能与政府合作承担起提供公共服务的职能。鉴于现阶段政府公共服务外包业务尚处起步阶段，市场主体和机制尚未成熟完善，重点是通过公共服务产品的投放，引导社会资源投向公共服务领域，强化政府公共服务外包知识的培训，培养一批既熟悉政府公共管理，又具备专业能力的公共服务人才，培育一批具有较强公共服务能力的市场主体，鼓励社区提供公共服务，发展各种专职、兼职或志愿的社区公共服务组织，促进政府公共服务外包市场的发育成长。

3.完善公共服务外包法规。根据公共财政发展和财政管理改革的需要，及时修改完善政府采购法，把政府公共服务外包作为政府采购的重要内容，明确公共服务外包的法律地位，要针对政府公共服务的特殊性，单独制定政府公共服务外包规章，就外包范围、主体资格、外包方式、质量标准、外包程序、缺陷补救、信息公开、业务监督、特定责任、业务退出等方面做出具体的规定，增强政府公共服务外包法定操作性。

4.建设公共服务外包平台。公共服务外包是一个专业性较强、管理难度较大的领域，需要专业机构运作，目前可依托政府采购中心，招聘服务外包专门人才，建设专业技术支撑关系。政府采购中心按项目组建由业主单位、技术支持人员、外包谈判员组成的项目小组，统一开展公共服务外包的谈判、招标。将政府招投标平台作为公共服务外包业务的交易平台，政府采购中心按成交额和节约额计提管理经费。

5.加强公共服务外包监督。“阳光是最好的防腐剂”，因此要建立政府公共服务外包项目决策、发包行为、服务质量的外部监督机制，要把公众作为公共服务的主体一方，把专业人才作为公共服务技术支持方，引入决策和监督之中，实行民主决策、科学决策、多方监督。规范公共服务外包合同基本条款，建立政府公共服务外包合同审查机制。公共服务外包的各个环节的操作要做到充分公开、透明，置于专门监督、社会监督、群众监督之下，严防公共服务外包腐败问题发生。

三、促进政府公共服务外包发展的政策措施

当前政府公共服务外包发展尚处起步阶段，市场自身动力还不够强，政府既是公共服务外包的主体一方，也是市场经济发展的调控者，有责任、有能力推动公共服务外包的发展。

1.加快推进现有事业单位分类改革。目前政府公共服务基本上以设立事业单位的形式提

供，存在事业单位行政化，事业人员公务员化的状况，工作效率普遍较低。应按照十七届二中全会有关事业单位改革的精神，对事业单位加快实施分类改革，把服务类的事业单位改制成企业，把公益性和经营性兼有的事业单位改为独立的非政府组织，从而使这类企业和组织成为公共服务外包受托的主体。

2.创新政府公共服务方式。在有限政府的条件下，政府为国民提供基本公共服务，市场为个人提供特殊服务，二者间的部分服务性质类同，运作的基本方式相似，政府可把这部分服务委托相关的市场主体运作，如医疗卫生服务、部分教育服务、社会保险服务等。凡是能计量计算成本的公共服务，如环卫、公共设施养护、商务后勤活动、资产管理等一律按市场化原则运作。重大技术性投入与服务、大型文化艺术活动承办等，通过技术和商务谈判选择。

3.大力支持非政府组织发展。非政府组织具有公益性特点，以实现社会目标为主，是公众与政府间的桥梁，由非政府组织承担部分公共服务具有天然的合理性。要简化非政府组织审批，取消行业垄断性准入制约，减少政府对非政府组织的行政性干预，建立政府与非政府组织的交流沟通机制，充分听取和吸收非政府组织的意见，主动邀请非政府组织参与部分公共事务，充分发挥非政府组织的公共服务“承载器”作用，制定相关支持非政府组织发展的政策，引导非政府组织健康发展。

4.制定公共服务外包扶持政策。财政在预算安排上鼓励政府部门实施公共服务外包，并增加其外包业务的监督、评价经费。把非政府组织和服务外包企业，纳入产业发展优惠政策范围，对开展公共服务的非政府组织和企业给予重点扶持。把公共服务外包知识和人才培育，纳入政府培训项目和人才培养之中。政府原有的及将来的外包业务，一律向市场开放，各类市场主体一视同仁。建立公共服务外包激励机制，合同内根据考评价结果，给予相应的分档付酬，绩效突出的给予续包优先权，合同外把考评情况作为评定公共服务承包商资质、信用等级、享受优惠政策的依据，开展政府公共服务外包评议，对业务绩效好、群众满意度高的单位给予表彰。

5.建立健全公共服务外包考核评价体系。公共服务业务主管部门要制定公共服务外包项目专业评价体系，定期对外包业务的运行质量、成效、成本、效率等各项指标进行分析比较、测评测试、综合评估。专业监督部门要建立政府公共服务外包项目效能监察、绩效评审制度，加强政府公共服务外包项目的跟踪检查。要充分重视和加强公众监督，提高公共服务的受益方的话语权，把公众感受作为最重要的指标之一。要建立科学合理易行的考核机制，把服务单位自评、专业评价、外部监督、公众评价有机的结合起来，共同促进政府公共服务水平的提高。

慈溪市财税局课题组

课题组成员：张炳华赵银开杨继辉