议开发区的行政复议权

议“开发区”的行政复议权

发表时间：2011-6-8 点击率：2262次

行政复议是指公民、法人或者其他组织不服行政主体作出的具体行政行为，认为行政主体的具体行政行为侵犯了其合法权益，依法向法定的行政复议机关提出复议申请，行政复议机关依法对该具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的行政行为。是公民，法人或其他组织通过行政救济途径解决行政争议的一种方法。行政复议的受理机关一般是行政机关的同级人民政府或者上一级主管部门。

改革开放以来，我国相继出现了各级各类“开发区”。“开发区”一般是指经国务院和省、自治区、直辖市人民政府批准在城市规划区内设立的经济技术开发区、保税区、高新技术产业开发区、国家旅游度假区等实行国家特定优惠政策的各类开发区。因为“开发区”不是一级政府，笼统地讲“开发区”只是代行政府职能。

由于开发区管委会要行使管理本区域内的经济社会事务并承担相应的行政工作，所以在管委会内部自然需要相应设立不同的管理部门，可以说一般政府应有的部门，开发区管委会都有，因此自然产生管委会内部所属部门具体行政行为向谁申请行政复议，管委会到底有没有对其所属部门的行政行为具有管辖权？目前各地的作法不一。

有些地方的做法是，开发区管委会作为政府的派出机构，其具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议；开发区管委会下属行政机关一般是受政府行政机关委托，以该行政机关的名义行使管理职权。管委会无行政复议管辖权。

同时，有另外一种做法也逐渐得到了认可和推广。2009年，昆明市出台《昆明高新技术产业开发区行政复议程序》，该程序规定，开发区管委会法制局受理对高新区管委会依法设立的具有独立执法主体资格的行政机构、及其辖区内乡政府所作出的具体行政行为不服的行政复议案件。

为何对开发区管委会行政复议职权的态度会有这两种差异呢？产生这种差异的关键在于对管委会及其内部管理机构的法律地位认定不同。这也是我国对于管委会管理存在的两个问题：即法律定位不准和法律授权不足两个问题。关于开发区管委会的法律定位问题，开发区管委会作为哪一类行政主体，具有法律科学意义，即必须在现有宪法和行政法框架下寻求合法的定位。

首先，依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第1 条规定，开发区管理机关不是一级地方政府。那么，开发区管理机构是地方人民政府的派出机关？

其次，管委会也不是我国行政法意义上的人民政府派出机关和派出机构。地方人民政府的派出机关是指地方人民政府在一定行政区域内设立的行政机关，虽不是一级人民政府，却行使着一定区域内行政事务的组织与管理权，并能以自己名义作出行政行为和对行为后果承担法律责任。地方人民政府的派出机构是由《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第42 条规定的：省、自治区的人民政府经国务院批准设立的行政公署，县、自治县的人民政府经省、自治区、直辖市的人民政府批准设立的区公所，市辖区、不设区的市的人民政府经上一级人民政府批准设立的街道办事处。尽管开发区管理机构与地方政府的派出机关有许多相似之处，但它仅仅是“派出机构”而非“派出机关”，“机构”与“ 机关”的法律意义是不同的），既没有得到组织法的确认，也不符合组织法规定的程序要求，所以不属于地方人民政府的派出机关。目前，有少数学者将开发区管理机构归入地方人民政府的派出机关，但于法无据。

再次，政府中的职能部门根据工作需要可以在一定区域内设立工作机构，代表该职能部门从事一定范围内的某些行政事项的管理工作，原则上这类派出机构没有独立的法律地位。例如，公安、税务、工商等职能部门的公安派出所、税务所、工商所等。当然，派出机构获得法定授权，便可以以自己的名义行使行政权，取得行政主体资格。开发区管理机构与政府职能部门的派出机构有着明显的区别：第一，由谁派出不同，一个由政府派出，一个由政府部门派出；第二，法律、法规授权范围不同看，开发区管理机构获得的授权相当广泛，而政府职能部门的派出机构获得的授权非常有限；第三，实施行政行为时采用的名义不同，开发区管理机构一般采用自己的名义，职能部门的派出机构一般采用职能部门的名义；第四，责任能力不同，开发区管理机构在授权内和授权外都是当然的责任主体，而职能部门的派出机构在授权外不能充当责任主体。所以，开发区管理机构不同于政府职能部门的派出机构。

笔者以为，开发区管理机构应当是法律、法规授权而行使特定行政职能的非国家机关组织，即行政法学和行政诉讼法学上的“ 法律、法规授权的组织”依据《行政复议法》第十五条第（三）规定：“对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议。”因此，开发区管委会可以设立复议机构，但是，前提是其具体行政机构必须是法律、法规授权的行政主体。