美国政府绩效审计的发展分析

美国政府绩效审计的发展分析

论文摘要：美国的政府绩效审计一直是其他国家的榜样，但是他们的绩效审计也不是一开始就有的。在我们向审计总署学习的同时，也要了解美国的政府绩效审计的发展历史，了解他们政府绩效审计的发展背景以及解决问题的答案。

世界上任何一个国家都想以最小的投入得到最大的产出，这就涉及到一国的各国资源的利用是否合理。各国对于绩效审计都有不同的定义，尽管各国对绩效审计的定义不尽相同，绩效审计的实践也大相径庭，但对于绩效审计的主要内容却基本一致。这里最具代表性的是美国对于绩效审计的定义:“3E”即经济审计（economy audit），主要审计各项经济资源的利用是否节约，是否合理，效率审计（efficiency audit），主要审计各项经济活动是否有效；效果审计（effectiveness audit），主要审核项目或方案的预期效果能否实现。绩效审计最先用于企业，后来也被引用到了政府审计。因为政府部门的资金属于公共资金，根据“搭便车”的思想，政府的资金最容易被滥用，故效率最低，实际上，政府的绩效审计就是源于政府公营的企业。

20世纪初，美国的公营企业缺乏财务控制和使用国家资源效率、效果差的问题明显地暴露出来。公营的企业的产出太低，以致联邦政府每年都白白损失几千万美元。1945年在德国哥廷根大学留学的季羡林也回忆道：“在占领德国的美英苏法的军队中，美国的军队最为奢侈，给汽车加汽油的油桶里的油还剩半桶时就会被一脚踢到一旁，任由汽油流到地上，部队撤退时通话电缆也懒得带走，乱七八糟的扔在地上，部队的伙食也是一应俱全，巧克力、咖啡、口香糖、雪茄烟、啤酒等几乎是无应有尽有，牛肉、鸡肉、面包等浪费现象也十分严重”。

对于公共资金如此的浪费，美国政府早就考虑如何建立一个绩效审计机制来限制那些藐视公共资金使用的人。虽然各国都有这种情况，但是美国是最早开展政府绩效审计的国家。

美国的政府绩效审计步入正轨的发展大致可以分为三个阶段：第一是萌芽时期（1887年—1960年），政府的效率是这一时期的主要目标，一些专门研究政府绩效的组织和学术团体把绩效审计引入政府审计；第二是绩效预算期（1960年—1970年），这一时期的政府审计主要目标转向绩效审计；第三是审计总署转变审计观念（1980年—至今），增加审计的知识含量，通过审计创造价值。

早在1887年，行政学鼻祖威尔逊在《行政学之研究》一文中首次提出了

政治和行政分离的概念，认为行政的主要功能是高效率地执行政策，“行政学研究的目的在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成

这些适当地工作。”19世纪末20世纪初，正是自由资本主义发展的黄金时期，被称为“科学管理之父”的泰勒通过对工业企业生产中的动作、时间和过程进行研究，于1911年完成《科学管理原理》一书，建构了一套以“效率”为核心、适用于工业企业的科学管理原理。它的核心是通过对员工个人绩效的评估实现自上而下的管理控制。科学管理的广泛运用极大地提高了工业企业的生产效率，它必然对政府绩效审计产生极大的影响。于此同时，亚历山大·汉密尔顿的行政强权的思想也开始被推崇，美国“三权分立”政治架构中的行政权急剧膨胀，政府规模不断扩展，财政支出如脱缰的野马，年年赤字，这就引起了整个社会对政府的专权的担心。于是，对于政府绩效的审计也就自然的被提上日程，用以提高政府的透明度和行政效率。1906年，布鲁尔等人发起成立了纽约市政研究院，其宗旨是：1、促进政府效率的提高;2、促进政府部门接收并使用成本核算和市政绩效报告等科学方法；3、促进市政业务的真正公开和透明；

4、收集、整理、分析并解释与市政管理有关的现实问题。这就把行政资源配置、组织规划和管理联系起来。

19世纪40年代，为了让公共财富的使用不仅合法而且有效，以哈里·F·伯德为首的审计委员会在进行一项调查后向美国国会建议，政府公营企业应接受美国审计总署的审计监督。国会对这一建议表示赞同，于1945年通过了《联邦公司控制法案》，从而促使美国审计总署的审计工作朝着现代化的方向迈出了新的一步。该法案要求，美国审计总署不仅应直接评估公营企业的合规性，而且应对管理效率和内部控制系统的效率加以评价并向国会报告。进入20世纪60年代后，美国国会不仅要求了解政府机构款项的处理是否妥当，是否符合法律规定和规章制度，而且希望了解政府机构款项的使用是否经济而有效率，于是美国审计总署于1972年又颁布了《政府组织、计划项目、活动和职责的审计标准》（亦称“黄皮书”），如今已经已经了六次修订，并为许多其他国家所采用。美国联邦、州和市三级没有行政隶属关系，实行地方自治，政府审计体制也不尽相同，但政府审计准则是统一的。美国政府审计准则将政府审计分为财务审计和绩效审计，并对财务审计、绩效审计分别作了界定，规定了各自的审计内容，为制定财务审计的现场作业和财务审计报告准则、绩效审计的现场作业准则和绩效审计报告准则奠定了基础。政府绩效审计方面的准则主要反映在政府审计准则(八章)的最后二个章节，用于指导和规范美国各个层次政府的绩效审计。其中，第七章为绩效审计现场作业标准，具体内容为：绩效审计的重要性、审计风险、审计计划、监督管理、审计证据、审计文档；第八章为绩效审计报告准则，主要内容为：绩效报告的形式、报告的内容、报告的分发，以及其他需要注意的事项等。政府审计准则的制定，大大推动了美国问责办公室和各级政府审计工作的规范化和现代化，有力地推动政府绩效审计的发展。

GAO（General Accounting Office）审计总署的审计任务和职能的变更。根据1921年预算与会计法，美国联邦政府成立了预算局，法律规定联邦预算编制活动统一由这个新机构负责，并建立审计总署负责审查所有账目、支出和公共经费的应用问题。美国审计总署是独立于行政部门以外的一个机构，法律要求其解决政府提出的所有要求和请求，以及针对政府提出的要求和请求，应参、

众两院或任何主管收入、拨款或开支的国会委员会的要求，从事调查和提出报告，并提供所需的信息。由于隶属于国会，故可以对美国任何机构进行审计调查，包括军事机构，例如：为了了解空军2002年在向波音公司购买电子备件是有没有获得公平合理的价格，而且空军部门的订约官员有没有去主动获得价格信息，2004财政年度是联邦机构应审计总署《2002不适当付款信息法案》要求报告不适当付款信息的第一年。在过去几年中增加的报告范围显示，在联邦机构中不适当付款是一个重要且广泛存在的问题，因为众议院对不适当付款问题的关注，要求GAO报告机构在易于进行重大不适当付款的方案和活动方向执行评估要求的程度以及由机构估计的每年的不适当付款额。审计人员复核了对美国合并财政报表重要的35个机构中的29个机构2004财政年度的绩效责任报告，以获得每项交易的成员进行了讨论，包括订约官员、谈判者以及价格分析师。考虑到通货膨胀因素，审计人员对飞机备件价格进行了调整。为了决定空军订约官员是否获得了足够信息以保证波音公司的价格是公平合理的，审计人员与国防部合同管理局（DCMA）代表进行了讨论，并获得了由DCMA 和国防部合同审计局（DCAA）准备的报告分析。审计人员复核了空军合同文件和涉及购买备件的订约官员、谈判者和价格分析师进行了讨论，同波音公司代表进行讨论并参观了波音的生产设施。审计的结果是空军在这次采购中总体上付款不适当，并在以后的采购中资金的使用建立了惩罚措施。

这次绩效审计的成功实施不仅得益于自1960年以来，GAO的工作重点转移到政府绩效审计，还得益于GAO具有科学完善的多元化制度，他们不仅有会计师，还聘有计算机、经济、法律、工商管理、通讯工程等方面的专家，在GAO，会计师只占15%，85%都是其他方面的专门人才，审计范围涉及财政赤字、国防安全、信息资源的运用、人口老龄化、医疗保险计划、伊拉克和阿富汗战争中武器的使用效率等。当然，政府绩效审计并不适宜在所有领域全面展开，要选在公共财政、投资等重点领域、重点部门，这一点对于绩效审计非常关键。他们还非常重视审计人员的继续教育，规定GAO的审计人员每两年必须有80小时的专业年会或大学的专业培训课的继续教育，有力地促进了审计人员素质的提高。通过经验的积累，GAO确立了世界政府绩效审计的领袖地位。

美国政府的绩效审计如今就向审计的结果方向发展，自1993年美国颁布了《政府绩效与成果法》以来，美国审计总署每年发表1000多份报告，审计官员在国会作证300多次，有力地削减了美国政府的预算和可避免开支，提高税收1000多亿美元。2003年，审计总署通过审计创造的可计量税务收益达354亿美元，相当美国纳税人在审计总署投入1美元就能产生78美元的效益。美国的绩效审计取得了显著地成绩，产生了广泛的影响，他们的经验和制定的规范，推动了世界范围内对绩效审计的认识和开展。由于美国公共行政管理思维和体系确立以预算管理为核心，加强了内部控制，改进了内部审计，大大改善了联邦政府的财政财务管理，“控制风险”以大大降低，GAO没有必要再对财务收支进行详细审查，再加上公众和国会关注联邦政府项目和政策的执行结果，胜过关注联邦政府的执行过程，因此，2004年美国审计总署（GAO）由总会计办公室（General Accounting Office）变更为政府问责办公室（Government Accountability Office）。这更加明确地表示会计审计从来都不是审计总署的主要使命，审计总署的首要任务是提高联邦政府的绩效，保证联邦政府尽到对议会和公众的责任。