改革开放以来的政商关系

改革开放以来的政商关系

作者：雪珥

一部当代中国公司史、甚至整部当代中国改革史，无论微观层面还是宏观层面，在很大程度上，就是政商关系史。政府与企业、权力与资本的关系，既是改革的基础，又是改革的对象，还是改革的结果。

甚至可以说，所谓改革史，就是政府在找寻与探求自己权力边界的历史。

政商关系所涉及的对象，其中的“政”，既有中央政府，又有地方政府。

中央政府与地方政府，在与“商”的关系问题上，在涉“商”的利益格局上，并不总是一致的。甚至，在中央与地方之间，也如同“政”与“商”一样，存在着巨大的博弈——此时的地方政府，更类似“商”的地位，与掌握了更强资源配置能力的中央政府进行博弈。考诸中国历史，中央与地方的博弈正是考验“国家治理结构与治理能力”的难题之一。

“商”也有多个层面。当代改革35年历史中，政商关系的最主要层面，一度是政府(包括中央政府与地方政府)与国有企业之间的关系，学界此前研究颇为着力的“政企关系”，基本聚焦于此。普通民众与媒体，则似乎更为关注政府与民营企业的关系，关注的焦点主要在于：一是“政”对“商”的管制及为此展开的博弈;二是“政”与“商”的非规范性合作，即通常说的钱权交易、官商勾结。

容易被忽略的是，围绕着政府与国有企业展开的政商关系博弈，其过程与结果却往往也对民营企业有着深远的影响——比如市场管制的强化或放松、比如宏观调控的落实或者落空(所谓“空调”)，比如产权的私有化改制(那是能直接变身为民营企业的)。

政商关系的不同层面与不同组合，都值得深入而细致的记载与研究。

改革之前

“改开搞”(改革、开放、搞活)之前，中国特色的政商关系相对简单。

建国后，中国集全国之力推进工业化，政府在资源配置方面起到绝对的主导地位。“商”方面，除了“国营企业”之外，就是“集体企业”，政府对所有经济部门下达指标、提供生产资料，实行统收统支。私营经济并没有生存空间。

在这期间，在中央与地方关系上，出现过两次以放权为标志的改革尝试。第一次是1958年的“体制下放”，一些中央部属企业被下放给地方，但次年为了应对“大跃进”造成的经济困境而被收回。第二次是1970年的再度“下放”，工业、交通等主要“条条”上的2600多家央企及事业单位，连同其财权、物权、计划管理权、劳动工资权等，下放地方。

这两次低力度的改革，丝毫没有触及政商关系的核心，仅仅是将企业的“婆婆”，从中央换成了地方，婆媳关系的核心没有改变。即便如此，地方及企业的积极性也在一定程度上受到激发，凸显“放权”对利益的引爆作用。

1970年的“下放”之后，地方政府日益成为管理经济的主体，除了接收部分央企之外，地方性国企以及集体企业也开始加速发展，各省因此也成为小而全的经济体，产业结构的趋同性日趋严重，再度呈现“一抓就死、一放就乱”的中国特色央地关系。

无论是归哪个婆婆管，计划经济的“父爱主义”光辉，始终笼罩着彼时的中国企业，雷霆雨露，都是“父爱”，企业不需要也不允许独立行动、甚至不需要也不允许独立思考。“市场”则是一个万恶的名词，代表着资本主义的腐朽与没落。看似和谐的政商关系下，其实是脱离、甚至背离了成本收益法则及价值规律的社会财富的巨大浪费。也因此，改革之初对文革的声讨，就有“国民经济到了崩溃的边缘”的表述。

当代改革的第一阶段，是“放权让利”，就是为企业——当然是国有企业，因为彼时只有国有企业——松绑，扩大企业自主权，落实企业的经济责任。

中共十一届三中全会的意义，就在于能坦然直面自己的问题。对于中国的经济管理体制，这次会议坦陈，其缺点在于权力过于集中，政企不分、以党代政、以政代企的现象突出。

对企业“放权让利”，这一思路与农村家庭联产承包责任制，实际上是“同一首歌”，可以看作是农村改革经验在国企的运用。

1978年，邓小平的故乡四川开始“扩权”试点，首批参加的企业是5家。次年7月，国务院颁发5个文件，对扩大国营工业企业经营管理自主权、实行利润留成、征收固定资产税、实行流动资金全额信贷、提高固定资产折旧率及改善折旧费等，做出规定，企业获得了利润留成，在定员定额内有权决定自已的机构设置、任免中下层干部等，政府对企业的考核也仅仅集中在产量、质量、利润、合同执行情况等。

1980年，试点企业达到6600多家;1984年，国务院颁布《关于进一步扩大国营企业自主权的暂行规定》，扩大了企业生产经营计划权、产品销售权、产品价格权、资金使用权和人事劳动权等10项权利，放权让利的改革从试点转向全面实行。

“放权让利”，意义不可小觑，这是市场机制第一次开始撕开计划经济的大网，尤其是撕开僵化的教条主义的大网。“政”开始变了，“商”也同样开始变了。

“放权让利”，因为有着相当的弹性空间，政、商两边的经济预期都难以稳定，因此，1983年开始推行“利改税”，试图明确政、商的利益分成。“利改税”，就是将国有企业的利润确定一个比例，和税合并，采取利税合一的方式，上缴财政，此外的其他利润则属于企业。1983年4月，“利改税”第一阶段展开。国有大中型企业不必再向主管部门上交利润，而是将其所实现利润的55%，缴纳企业所得税;国有小企业则按超额累进方式缴纳。1984年10月，“利改税”开始第二阶段，国有企业向政府缴纳所得税和调节税，税后利润归企业自主安排。

“利改税”之外，还在投资体制方面推行“拨改贷”改革，将政府对企业的预算拨款改为银行贷款，变无偿使用为有偿使用。这项早在1979年就开始试点的改革，到1985年全面推开。

松绑让利

松绑的结果，是企业的活力得到了进一步的释放，政商关系从“父子”式命令服从关系，转换到“父子”式谈判关系。

这一改革阶段，中央与地方的博弈力度，似乎超过政府与企业的博弈。为了集中财政收入，中央在1982年提出，以地方总收入的固定比例作为中央财政收入的模式，这成为此后6年的主流。当然，福建和广东例外，这两个省份由于国有企业比例较低，且有着得天独厚的海外资源，地方政府因此在提供税收优惠、土地供应等方面有相当自主权。在地方政府推动下，闽粤出现大量私企和中外合资企业，而其财政上缴方式并非固定的比例，而是一个固定总额，这当然引起了其他省份的羡慕嫉妒，他们还要再过若干年，才能享受这一特殊的待遇。“放权让利”改革，出现了不少问题，重点在于两个“截留”：一是“权力截留”，地方和主管部门截留中央下放给企业的权力;二是“资金截留”，企业通过各种手段截留国家收入、滥用国家资金。

解决的突破口，放在了推行国有企业承包经营责任制、租赁制以及股份制。1984年10月，《中共中央关于经济体制改革的决定》在十二届三中全会获得通过，以增强国有大中型企业活力为中心的体制改革，正式推出。

相应的配套改革也陆续出台：1985年开始，国有企业实行工效挂钩制度;1986年开始，国有企业开始实行劳动合同制。

1987年3月的《政府工作报告》，将实行多种形式的承包经营责任制，作为调整政企关系的主要形式。当年召开的中共十三大报告指出：“实行所有权与经营权分离，把经营权真正交给企业，理顺企业所有者、经营者和生产者的关系，……是建立有计划商品经济体制的内在