1424.城乡统筹下的重庆主城城郊农村规划探索——以《九龙坡区黄金堡村村规划(2010-2020年)》为例

1424.城乡统筹下的重庆主城城郊农村规划探索——以《九龙坡区黄金堡村村规划（2010-2020年）》为例
摘要：作为统筹城乡改革实践区，重庆近年来对不同地域的村庄规划都作了积极的探索。

城郊农村因特殊的区位、直接受城市影响的特征，城-乡之间要素的流动也较其他地域更为明显，面对的挑战也更为多元。

笔者试图基于城乡统筹的理念，从村庄规划的理念与核心内容、村庄空间管制区划、村庄产业发展选择、村庄人口预测与居民点布局、村庄公共基础设施共建共享的角度，探索城郊农村规划内容与方法，为重庆统筹城乡改革实践提供有益的实践。

关键词：城乡统筹城郊农村规划对策
1 研究背景
1.1 重庆主城郊区农村“城市化”与“边缘化”问题并存
重庆主城城郊农村1相对于远郊区县的农村地区，深刻的受到主城区快速城市化、产业化的影响，在经济社会结构、居住生产方式等方面呈现出诸多不同特点，包括农村建设水平较高，人口规模较大，交通方便，公共市政设施配套较完善等，但也存在两方面的问题：一是城郊农村相对主城低成本的土地资源与劳动力，成为主城下游产业梯度转移的重要承载地，如九龙坡区的海龙村集聚了数十家摩配小型民营企业，人口由原来的2000人迅速增加至10000人，然而工业的快速发展、工业厂房的大量建设，却给当地农村的自然生态环境造成了不可逆的破坏；二是城郊农村特殊的区位条件，受到主城强大的吸引力影响以及对主城现代化生活环境的向往，农村剩余劳动力不断向主城迁移，农村“老龄化”、“空巢化”现象突显，经济社会日益衰败，如巴南区红星村。

如何避免“城市化”与“边缘化”的出现，规避市场作用带来的负面影响，推动郊区农村的健康发展，是重庆主城城郊农村发展中必须重视的问题。

1.2 重庆主城扩城发展背景下的城乡互促共进的总体要求
按照国家关于“重庆建设成为西部地区的重要增长极、长江上游地区的经济中心和城乡统筹发展的改革试验区”的总体部署以及“两江新区、西永保税区”的批准，根据总体规划，重庆确定在“城市现有建成区以外，内环快速路与外环高速公路周边约400平方公里的地段内”进行集中成片、综合配套的扩城建设，扩城地区的发展势必将引起主城城市空间结构、产业结构、人口结构、经济结构的演进、调整和重构（王法成、范颖、余颖，2012）。

基于这样的发展背景，重庆主城的建设应“正确的处理需要和可能、局部和整体，当前和长远、城市和农村、发展和保护的关系”2，统筹主城城乡用地、人口、产业的要素组合与分配，明确城市建设区与城郊农村地区在主城空间格局、功能、产业方面的定位与分工，实现城乡经济社会一体化发展。

因此研究城郊农村的建设方式与发展策略，也正是把握主城扩城建设的机遇，探索城乡互促共进的城市化道路。

1.3、重庆城乡统筹改革实践背景下主城城乡可持续发展
2009年1月，国务院颁布《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》，明确了重庆统筹城乡改革的总体要求、战略任务与发展目标。

受特殊的地理环境影响，重庆市域呈现三大资源环境、经济社会差异明显的地理单元，即一小时经济圈（含主城区）、渝东北区域和渝东南区域，由此，统筹城乡的改革实践也必须基于三大地理单元的特征提出对应的发展模式，以实现全市域的城乡协调发展。

城郊农村位于一小时经济圈主城区范围内，属于本底条件较好，资源环境承载能力强，经济和人口聚集条件最好的区域，是城乡要素流动最快速、最频繁的区域，但就目前的发展现状来看，仍然面临着农村工业有所发展，但城乡分治刚性化发展趋势依然明显，中心城区集聚效应显著，周边镇村与城市统筹发展互动乏力，农村土地资源、生态资源浪费严重等问题。

针对主城城乡统筹的问题，以城郊农村发展为突破口，正确引导人口、产业、基础设施、资源、环境等要素在主城城乡之间的有序流动，拓展市域范围统筹城乡改革试验区。

2九龙坡区黄金堡村概况
黄金堡村位于重庆主城区九龙坡区铜罐驿镇，东临长江，处于重庆市城乡总体规划（2007-2020）（2011年修订稿）确定的都市区城市规划建设用地范围外，是主城城市空间拓展的重要分隔带，承担生态安全保障的功能，典型的郊区农村。

黄金堡村村规划实际编制对象涉及黄金堡村全部，以及大碑村、新合村局部（以下简称“黄金堡村”），幅员面积约7平方公里。

（图1、图2）
图1 九龙坡区在重庆的位置图2 黄金堡村在九龙区的位置黄金堡村现有农村建设用地0.84平方公里，农用地0.6平方公里，林地0.6平方公里，水域及其他用地0.56平方公里公顷。

村域内常住人口3765人，外出打工一年以上未归的约200人。

目前村庄基本处于未开发状态，生态环境良好；现状产业主要为围绕桔林开展的金秋果园节；常住人口相对稳定。

但由于人口集中度低，影响公共基础设施资源的共享；而且城市高压走廊、铁路线、过境交通线等穿越村域，造成用地破碎。

（图3）
图3 黄金堡村综合现状图
3 基于城乡统筹的黄金堡村村规划的探索与实践
3.1 明确黄金堡村村规划思路与规划核心内容
黄金堡村的规划承担着主城城郊农村发展方式和规划编制方法、主城统筹城乡改革试验区的重任，相对常规的村规划而言，黄金堡村规划在规划思路与核心内容方面都将实现重大的转变。

在规划思路方面，考虑到城郊农村虽属农村居民点，但功能和空间上都与城区有紧密的联系，因而，黄金堡村村规划主动与各类上位城市规划衔接，将村庄的发展置于整个城乡网络体系中考虑，找寻黄金堡村的发展基础和限制条件，合理确定乡村的发展定位、人口、用地布局与设施配套等。

在规划核心内容方面，为实现黄金堡村与周边镇村的共融，结合《城乡规划法》关于村庄规划内容的要求3，通过与当地政府、村民沟通，以及从村庄与周边城区的经济社会关系考虑，由下至上地明确村域生态环境的可持续发展，乡村土地资源的集约化、精细化利用，农村产业空间与居住空间同步规划，公共基础设施的城乡共建共享是黄金堡村规划的核心内容。

3.2 基于生态安全、保护土地资源为原则的村域空间管制
面对宏观层面关于土地、能源、生态要素保护的要求，以及黄金堡村作为主城城市空间拓展的重要分隔带，规划高度重视黄金堡村的生态建设与土地资源保护，突破传统的禁建区、控建区和适建区的空间划分形式，采取乡村建设发展区、农业发展区和生态保育区的村域空间管制措施，以保护黄金堡村现有的林地、园地和耕地，使之成为主城的绿色屏障，同时也为村域的经济社会发展提供充足的用地弹性。

同时从城乡规划行政主管部门实施乡村建设管理的角度，规划还在乡村建设发展区的基础上，考虑周边需要控制的部分农业发展区和生态
保育区用地，划定的乡村规划区范围。

3.3 结合资源禀赋与城乡产业互补的村产业发展方向
产业发展是村庄规划建设的重点，也是城乡生产要素、经济、人口积极互动的基础。

村产业发展方向的确定应注重农村自身综合开发条件、农村与周边镇村资源禀赋关系、以及农村与城市之间的产业分工。

黄金堡村东临长江，境遇内有大溪河流过，分布有大片的果园、林地等，具有发展都市郊区旅游的潜力；黄金堡村周边镇村的农家乐、度假村、垂钓园、花卉产业等也初具规模；上位城市规划确定黄金堡村为都市后花园，西部田园风情与乡土文化旅游区，而目前重庆市短距离的都市乡村休闲游发展需求也相当高涨。

由此，规划确定农副产品生产和乡村旅游是黄金堡村产业发展的主要方向，并且依托村庄的大溪河、铜罐驿老镇街、稻田荷塘等，布置“铜罐水乡”、“百年老街”、“田园风情”、“黄金岸线”等产业发展项目和用地，落实产业发展空间。

考虑到与国土规划确定的村建设用地指标平衡，在产业用地指标方面，采取农村土地流转经营方式，在农民自愿的基础上，通过土地经营权入股、土地出租、成立农业合作组织等多种形式，整合土地资源。

（图4）
图4 黄金堡村产业规划图
3.4 适应村发展导向的人口增长目标与集中居民点布局
城郊农村人口发展具有一定的特殊性，人口自然增加率一般较为稳定，但因受城市辐射影响，人口机械增减量较大，是影响人口预测的关键因素。

考虑黄金堡村定位为生态、休闲、和谐、可持续发展的城郊型山水田园生态乡村，以发展农副产品生产和乡村旅游为主导产业，规划从村本地人口和村机械人口两个方面预测人口增长目标，在村本地人口预测方面根据5年统计数据明确常住人口量与综合增长率，预计本地人口增长目标；在村机械人口预测方面根据主导产业类别和产业项目，预计可能的产业服务人口量与养老人口量。

为应对村机械人口预测存在的不确定性，规划还比较了若干相似案例，并且根据老年公寓人均用地面积确定养老人口量。

此外规划还以生态环境容量、生态足迹为前提，核算了黄金堡村适宜的人口规模，作为人口控制的底线。

按照在不增加现状建设用地总量基础上，规划采取收集村民集中居住意愿，选取符合耕种半径、具有良好基础的居民点进行集中居民点建设，将节约的乡村建设用地指标用于村集体经济和产业的发展。

根据走访调查，黄金堡村村民集中居住意愿为70%，现状人均居住用地223平方米，由此，规划了3处大中型集中居民点，居住约2700人，保留7处小型集中居民点和若干处散居居民点，居住约780-900人，规划人均居住用地50平方米，整理节约24公顷的建设用地；新增的产业服务人口和养老人口安排在产业发展用地中。

同时，集中居民点的布局与产业发展用地尽量考虑结合布置，促进“产居”互动。

（图5）
图5 黄金堡村居民点规划图图6 黄金堡村公共服务设施规划图
3.5 根据城乡资源共建共享原则的公共、交通、市政设施配套
实现城乡统筹发展的目标之一即是城乡公共基础设施服务水平的均等化与公平化，在各项设施的配置上加强城市资源的流入，实现区域协调；同时在各项设施的类别上又需要根据农村实际需求与状况确定适宜的类型。

在公共服务设施方面，由于黄金堡村与铜罐驿镇距离较近，易于享受城镇资源，村庄未来发展以农副产品生产和乡村旅游为主，并且将有一定量的养老人口进入，因此，规划在公共服务设施6个类别基础上，将其划分为基础性公共服务设施与服务性公共服务设施两个层次，强调黄金堡村在就业服务、法律服务、康复服务、文化服务等服务性设施的建设与供给。

（图6）
在交通设施方面，考虑未来黄金堡村乡村旅游发展，村民生活水平提升，规划注重村域道路系统与城市道路系统之间的衔接，提高黄金堡村的交通可达性；确定村域内部的道路网以环状和网状为主，通过更长的道路以服务更多的区域，并且适当提高道路宽度，满足未来增加的交通通行量；同时按照按1户1车位的比例，安排公共停车位，满足村民与外来游客的停车需求。

（图7）
在市政设施方面，现状黄金堡村被城市高压走廊、铁路线、过境交通线穿越，造成用地破碎，建议沿主要道路、高压管线划定150-300宽的基础设施综合廊道，作为今后城市高压电力线、通信光缆、高压燃气管道、高压输水管道的通道，减少对村域发展空间的干扰。

此外，从设施共建共享的角度，规划确定村域内集中居民点的电、燃气、给水、污水等公用设施接受铜罐驿镇提供的服务；散居用户的燃气、污水排放则鼓励采用自建沼气池、自建简易的污水处理装置，因地制宜，节约能源。

（图7）
图7 黄金堡村市政设施与道路交通规划图
3.6 村民全程参与、全方位开放的规划过程
按照我国的行政管理体系，村庄的管理实行的是村民自主管理，权利在于村民委员会，因此村庄的规划、建设应当从“农村的实际出发，尊重村民意愿，发挥村民自治组织的作用，体现地方和农村的特色”，而这也符合规划倡导的公众参与、公众决策的理念。

为落实公众参与的机制，规划过程中采取了问卷调查、走访、实地与村民召开讨论会等形式了解村民需求，并且通过创新设计调查表格内容，了解到了村里最急需解决的问题，村民个人最急需解决的问题，以及村民的集中居住意愿度等，而这些内容也成为了此后规划的重点，也使得规划的成果具有较高的可实施性；规划编制的各个阶段采取阶段成果展示、规划人员介绍等形式，即时地与村民沟通，相互探讨方案的可行性，真正体现了“自己规划自己家园，自己建设自己家园”的规划理想。

同时在规划编制过程中，也注意与潜在的投资者进行衔接，尊重已有的市场开发意愿，妥善处理村庄农田保护与可能进入的产业项目的关系。

4 探索实践的创新与不足
4.1 主要的创新
4.1.1 落实保障生态安全，建立大城市郊区农村新“三区”管制分区
黄金堡村村规划将保障生态安全放在重要位置并贯彻始终，采取资源环境约束条件的多因子分析方法，明确村域发展中需保护的区域，划定沿江河防护带、农田保护区、生态林地保护区，统一纳入空间管制区划的生态保育区，贯彻生态安全优先理念，使村规划成为一个落实保障国家生态基础安全的规划。

同时，在空间管制区划中，引入“三区”概念，即生态保育区、农业发展区、城乡建设发展区，将复杂的空间管制因素进行相应归类，方便管理。

（图8）
4.1.2 提出了村庄规划区的概念
规划从便于建设管理和发展需要的角度，参照《城乡规划法》，在村域范围内划定了村
庄建设区、产业建设用地区、城市基础设施用地区、基础设施廊道控制区、以及需要控制建设的部分农业发展区和生态保育区，进而在村庄规划的指导下有效的统筹各部门进行相关的产业、交通、市政、环保建设，加强对农村宅基地的管理，严格控制农村集体建设用地的流转，推进黄金堡村经济社会的发展。

（图8）
4.1.3 预留了基础设施廊道
面对城市过境高压电力线、垃圾处理场、燃气储备站、饮用水源取水口、高速公路、铁路等基础设施工程可能对乡村建设造成影响的问题，规划提出预留基础设施综合廊道，并将其纳入乡村建设发展区予以控制，以转变郊区农村由被动式接受城市不受欢迎功能的置入为主动式预留用地接纳各种基础设施工程；而且采取预留基础设施廊道的方法，也易于保障村域空间布局的整体性，避免设施穿越可能带来的用地破碎，甚至影响村民生活的问题。

（图9）
图8 黄金堡村空间管制图图9 黄金堡村市政基础廊道规划图
4.1.4 产业规划多向比较，产居一体，同步发展
规划采取引入区域乡村产业调查对比分析和自身资源优势分析相结合的方法，注重黄金堡村主导产业的发展方向能与城市之间形成纵向的分工，与大城市郊区服务功能相结合；村产业的发展能够与村果业、农业等优势资源相结合。

规划确定农副产品生产与乡村旅游是黄金堡村的主导产业，形成与城市之间的双向的产业延伸和互动，引导农村剩余劳动力转移。

村产业发展用地选址也尽量与居民点结合布局，或处于居民点服务范围内，实现产业空间与居住空间同步规划，同步发展。

4.1.5 提出基础类与服务类公共服务设施配置形式
规划突破传统的按照行政管理、基础教育、医疗卫生、文化娱乐、商业服务、社会保障6类设施的配套原则，根据郊区农村的发展特点，从经济与需求的角度，提出将公共服务设施划分为基础类与服务类公共服务设施。

基础类公共服务设施主要为村民提供必要的、日常的生活服务，而服务类公共服务设施主要为满足日趋明显的老龄化现象以及村民日益增长的
文化、娱乐休闲需要而提供相关的服务功能。

同时，强调公共服务设施类型的农村化，在服务性公共设施类型中增加为农民提供农业技术咨询，农民创业服务、农业知识宣传等综合服务用房，促进农村产业的发展。

4.2 存在的不足
4.2.1 无法与土地利用规划实现空间合一
按照2010年中共中央1号文件规定的“农村宅基地和村庄整理所节约的土地首先要补充耕地，调剂为建设用地的，在县域内按照土地利用总体规划使用，纳入年度土地利用计划，主要用于产业集聚发展，方便农民就近转移就业”的要求，黄金堡村规划立足土规确定的0.84平方公里的农村建设用地总量，采取村民集中居住的鼓励措施，将节约的用地指标用于产业建设、公共设施配置、道路修建等，以实现集约化利用乡村土地资源，保护耕地的目标。

但由于土规编制早于村规划，以及土规编制更注重用地总量的平衡，而非用地在空间上的布局，导致村规划的建设用地指标虽没有突破土规的规定，但是建设用地的空间布局却无法与土规匹配，为后续实施时土地流转的可行性与合法性留有问题。

（图10）
图10 黄金堡村土地利用规划图与城市用地规划图对比
4.2.2 与周边区域协调存在一定限制
作为城乡规划中最基础的村庄规划，指导其功能定位、产业发展、空间布局最直接、最重要的上位规划，是其所属镇或乡域的村庄发展布局规划。

但按照《重庆市城乡规划条例》的规定，主城区内的城乡规划由城市总体规划（分区规划）、控制性详细规划和村规划构成，因而铜罐驿镇只编制了指导镇区发展的《铜罐驿镇控制性详细规划》，而没有编制铜罐驿镇总体规划，对下一层次村庄的发展布局缺乏指导。

主城区规划体系偏重城市发展，轻农村发展的不足，造成黄金堡村在规划编制中，没有镇域层面的上位规划指导，缺少从铜罐驿镇整体的角度，分析黄金堡村在镇域中所处的地位、承载的功能，分析黄金堡村与同层次其他村之间的功能协作、设施共享，使得黄金堡村规划与周边区域的统筹考虑存在一定限制。

5 结语
作为统筹城乡改革实践区，重庆近年来对不同地域的城、镇、村的规划建设内容与形式都做出了积极的探索，而城郊农村因特殊的区位、直接受城市影响的特征，城-乡、工-农之间的联系、转移也较其他地域更为明显。

因此，对于城郊农村的规划建设应建立在主城发展的宏观背景下，妥善处理城市扩张与农村耕地保护、生态环境保护之间的关系，尊重农民意愿、尊重文化传统、尊重地域环境，其最终目的是实现城乡之间要素的有效流动，提高农村的生活品质，使其享受到现代社会发展带来的实惠。

笔者试图从城乡统筹的角度，探索城郊农村规划内容与方法，希望起到抛砖引玉的作用，为重庆统筹城乡改革实践提供有益的实践。

注释
1位于重庆总规确定的主城区城市规划区范围外，主城区行政辖区范围内的农村。

22007年3月“两会”期间胡锦涛总书记对重庆发展的“导航定向”。

3《城乡规划法》第十八条：村庄规划的内容应当包括：规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。

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作者简介
辜元，女，1983年9月，硕士研究生，重庆市规划设计研究院，注册城市规划师
孟庆，男，1967年11月，硕士研究生，重庆市规划设计研究院，研究所副所长，注册城市规划师、高级工程师
蒋林，男，1981年8月，硕士研究生，重庆市规划设计研究院，工程师。