中国海洋安全保护

中国海洋安全保护
摘要：中国海洋安全问题凸现的主要背景，一是中国高速发展，二是与西方大国美国密切参与相联系；由此形成的主要特点是周边安全形势复杂多变，中国继续坚持和平发展，以改革奠定制度自信。

海洋安全关系到中国发展安全的政治大格局，深刻地影响着国家行为，包括涉及安全战略、体制改革，以及军事、外交斗争艺术调整等等。

应对海洋安全的当务之急，就是继续提升我国的“综合实力”和“应变能力”，构建完善海洋安全的支撑体系。

关键词：海洋安全；支撑体系；保护
中图分类号：k928.44；d993.5 文献标识码：a 文章编号：1673-8500（2013）08-0124-06
基金项目：国家社科基金项目《我国南海主权战略的海洋行政管理对策研究》阶段性成果（10bgj004）
引论：中国海洋安全的性质和意义
（一）中国的海洋安全事关国家主权尊严、领土完整和资源保障，关系中华民族复兴和社会主义现代化发展成败，十八大报告提出“维护海洋权益，建设海洋强国”，将海洋安全提升至国家发展战略和安全战略层级。

坚决贯彻这一战略，是党和国家赋予我们的紧迫而又重大的历史使命，继续提升我国的“综合实力”和“应变能力”，直接对应海洋安全威胁，促进各项基础性建设完善，有效保障海洋事业的全面发展。

（二）国家（state）是一个政治地理学的名词，通常是指具有国
际公认而又有相对明确政治边界的某一国土区域，中国在现阶段发展中提出了“陆海统筹”战略，陆海统筹事涉陆权和海权，它不仅仅是一个经济发展的问题。

马克思曾经指出：“土地（指地上地下资源）是一切生产和一切存在的源泉”。

[1]马克思还引用威廉的观点说：“劳动是财富之父，土地（指一切自然资源）是财富之母。

”
[2]国土资源是一个国家及其居民赖以生存的物质基础，是由自然资源和社会经济资源组成的物质实体。

（三）在政治学和法学上，“国土”属于空间概念。

中国的国土有陆地国土和海洋国土，包括中国内地陆地领土及沿海岛屿、台湾及其包括钓鱼岛在内的附属各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他一切属于中国的岛屿（包括钓鱼岛及其附属岛屿，还有黄尾屿、赤尾屿）。

中国所管辖的包括南中国海九段线以内的所有海域面积约为300万平方公里。

中国领海包括渤海全域和黄海、东海、南海的大部分及其可以管辖的专属经济区。

在此范围（面积）内的以下资源，都属于中国的国土资源：土地资源、矿产资源、水资源、海洋资源、生物资源、大气环境。

中国的国土资源行政管理包括：国土资源的调查中的地籍调查、土地登记、土地调查、土地统计、矿产资源勘查、国土资源的评价；国土资源规划与国策中的国土规划、土地利用规划管理、矿产资源规划管理、水资源规划管理、海洋资源规划管理、地质环境保护规划与其管理；国土资源管理基本国策中的国土资源具体政策；国土资源的开发、利用和保护中的土地资源、矿产资源、生物资源、水资源、气候资
源等方面的合理开发与利用。

（四）在地缘政治方面，中国是个陆海一体的国家。

现在，海洋安全威胁已成为影响和制约中国国家安全以及和平发展的重要挑战，“海洋安全问题已从过去的一般的‘事件’上升为中国不能回避的国家风险。

”[3]所以，海洋安全是中国发展安全的重要组成部分。

在中国，改革开放三十四年以来，前二十多年是发展路径、发展速度属于第一位的问题，近年来以至今后相当一段的历史时期内，发展质量和发展安全将上升成为第一位的问题。

应对和破解上述发展安全难题，直接影响到21世纪中国三大历史任务的完成：第一，到本世纪中叶国民生产总值再翻一翻，达到中等发达国家水平，全民基本实现小康生活水平；第二，维护祖国统一，解决台湾问题；第三，巩固共产党的执政地位，构建和谐社会。

要完成这三项历史性任务，离不开对祖宗所留的蓝色国土资源的坚决守护。

2001年，联合国正式文件中首次提出了“21世纪是海洋世纪”，人类社会正在以全新的姿态向海洋进军。

与上一世纪注重陆地自我循环的工业化方式不同，本世纪内，海洋领域将成为国际社会更重要、更激烈、更频繁的竞争领域，包括高新技术引导下的经济竞争。

发达国家的目光将从外太空转向海洋，海洋经济正在并将继续成为全球经济新的增长点。

海洋是人类存在与发展的资源宝库和最后空间，美、俄、韩、印（度）等大国都已制定或正在制定21世纪海洋战略和政策。

需要警醒的是，中国的能源消耗已于2010年超过美国，成为全世界最大的能源消费国。

根据国际能源机构预测，2020年中国石油对
外依存度将达到68%。

很显然，未来的海洋经济将愈来愈成为我国国民经济发展的重要支撑点之一。

[4]
（五）中国海洋安全政治学的基本框架主要应该包括：1.关于社会主义现代化发展的战略指导：（1）国家和平发展战略、国家经济发展战略；国家安全战略；（2）海洋强国战略、海洋安全战略；（3）国家综合能力建设战略。

2.国家有关基本制度：（1）经济社会发展目标与规划、公共政策；（2）国内法律、法规、规章框架完善，参与国际海洋法体系建设等。

3.政府对国家发展安全的责任与国家主权的行使。

4.民众、各界人士和社会团体的智慧开发与运用。

在具体运作上，至少可分为：1.人大和政府层面：（1）目标：实践社会主义现代化发展和发展安全的国家意志；（2）规范指引：陆海统筹，制度改革，机构整合（职能调整），涉海行政建制等等；（3）行政执行：海洋事务综合管理，包括执法检查、危机管控等等。

2.政府、司法与军队层面：海洋主权宣示；有序开发、司法裁判、国际和地区合作等。

3.政协和社会团体、华人华侨层面：（1）有关提案；（2）有关活动与建言。

4.民众和企事业单位层面：（1）公民有关权利和义务；（2）法人有关权利和义务。

（六）现阶段中国国家利益的主要反映，就是发展需求、主权需求和责任需求。

在海洋方面，其海岛问题、海上划界问题、海洋资源问题，成为中国海洋安全的三大问题。

维护中国海洋安全的紧迫任务，在于构建完善的中国海洋安全支撑体系。

一、完善中国海洋安全的战略与政策支撑体系
（一）制定国家海洋战略
1.中国的海洋战略是国家发展战略的重要组成部分，制定国家海洋战略应该包含对孙中山、毛泽东、邓小平为代表的中国近现代思想家、政治家关于国家海权、国家现代化和世界视野的再汲取，包含对现代国际社会和各国的经济、政治、海洋在国家发展中的重要作用的深刻理解，中国当代海洋事业发展与国家海洋政策、当代海权观念、海洋思想与国家海洋政策的历史比较，有利于指导国家海洋权益主张和权益保护，海洋竞争力和体制竞争力的提升，以及海洋主权纠纷、海洋资源开发的政策法治框架的原则；应该体现和平发展、经济开发与合作、资源永续利用等体现国家主权，如国家目标、主要对策、手段等，以及对联合国组织等公认的制度规则的基本态度。

中国特色的社会主义现代化、全面实现小康社会和中华民族复兴、执政党领导下的宪政改革将是中国的海洋战略的根基。

2.中国的海洋战略，事关中国发展未来的百年大计，将明确维护中国核心利益的原则和发展安全原则，界定国家的核心利益，坚定地维护国家核心利益，同时重申“充分尊重各国维护本国利益的正当权利”、“妥善处理热点问题”、“把中国人民的利益同世界各国人民的共同利益结合起来”的意志和决心；应该体现对近现代东西方经略海洋的方式、经验的学习借鉴和批判扬弃，体现现代化条件下的大国政府管控和法制化的开发治理，所以可以在原则上给予有关涉海政策、法律的制定，如涉及中央与地方关系、市场、政府与企业关系、内海与外海[pelagicsea；open-sea]，即较大面积的水域并
与大洋相连的海，泛指远离陆地的海域管理方面的原则性框架指引。

3.中国的海洋发展战略，是国家生存战略与发展战略的延伸，是经济、政治、法制、科技、文化，包括军事的总体性战略和强国战略，它应当体现与国家对内战略（国内建设战略）、对外战略（国际战略）、地区发展战略以及各领域发展战略的一致性；同时，作为一种国家积极作为的“应变能力”表现，明确指出主权安全和共同安全事项，表明对各种传统威胁、现实威胁和“潜在威胁”的务实态度，为《中华人民共和国海洋基本法》的正式制定，为东海和南海等海域的开发和维权起到“纲举目张”的作用。

（二）海洋政策体系的特色继承。

1.中国的海洋政策同国家的疆土环境条件，即特殊的疆土主权范围和地缘政治的国情基本一致。

中国是个陆海兼备的大国，陆海周边相邻的国家众多，沉重的历史和现实，决定了其海洋政策的发展过程和社会主义现代化发展与现代化发展安全联系在一起，沿边边防和沿海边防安全必然错综复杂，进而，海防完善及海权观念转变联系在一起。

中国的海洋政策同对外部世界关系的思维转变，以及对战略机遇期的认识和重视有关。

一是中国开始明确提出“与邻为善、以邻为伴”的周边外交方针，奉行“睦邻、安邻、富邻”的政策，坚持与周边大小国家平等和睦相处；坚持通过对话合作增进互信，通过和平谈判解决分歧；加强与邻国互利合作，积极参与周边的海洋事务，共
同走和平发展的道路。

二是维护战略机遇期，积极主动处理各种尖锐复杂的周边问题和国际问题，特别是与中国根本利益和长远利益的重大问题。

2.中国海洋政策是同中国经济社会发展重心转移和建设社会主义
现代化强国、实现小康社会的经济社会发展规划联系在一起，力图有计划地、逐步由陆向海，陆海统筹兼顾，实现内外经贸、科技文化、人员往来合作循环、海洋经济发达、海洋综合实力强大、危机管控有力、在国际海洋事务中发挥重大作用的海洋强国。

3.中国的海洋政策同整个国家的经济发展方式转变一致，为促进海洋经济发展方式转变提供政策指导和支持。

以发展海洋经济为重点，促进海洋产业转型升级，从科技人才培养、研究项目支持到渔民培训、投融资等多方面着手，淘汰落后产能，不断创新体制机制，推进和落实海洋总体规划、各类海洋专项规划和地方海洋规划。

4.中国的海洋政策同我国特有的政策和法律关系变化相联系，即一般先有国家战略设想、路线、方针确立，再制定相应的政策和法律，而且政策又有总政策、基本政策和具体政策之分、政策原则和政策策略之分；而国家领导人的正式声明或主张，有时既是国家基本政策原则，又是政策策略，比如邓小平提出的“十二字方针”—“主权属我，搁置争议，共同开发”。

5.中国海洋政策的执行，反映了新的政策策略，就是因时因势而变，因外（敌）变我变，加强主权存在、行政存在、经济存在。

同时，从“韬光养晦”的消极防御战略转变为“有所作为”的积极防御战
略，重视构建军事、科技、经济等硬实力，重视构建国家自主知识产权和民族科技力量支持，创建和融通文化、教育等立体、多元的力量。

6.中国的海洋政策体制改革与国家发展中的角色变化相联系。

前者比如海区经济、海岸带管理、无人岛屿租赁、渔业开发、环境保护、陆海统筹规划、中央和地方分权责划分、区域资源共享，后者如国际合作、打击海上传统犯罪和非传统犯罪等，参与制定有关国际规则、增大对地区、国际纠纷、全球利益分配的话语权，承担更多更大的国际义务等。

7.中国海洋政策在实践中体现了原则性和灵活性的统一。

比如：对于海洋主权的坚持、严格遵守公认的国际关系准则、敢于公开宣布核心利益；比如坚持谈判解决有关纠纷，积极参与双边协议和多边协商；比如加强行政执法，在12海里领海有效巡逻，实现民间和政府维权和企业开发、军事斗争准备的纵向互动。

（三）海洋政策体系的成就保持
1.在一定程度上具备了全球视野，从中国的基本海情出发统筹规划国家的海洋战略和政策，树立以海富国、以海强国的思想，确立了海洋强国的远景战略目标，提出了国家现代化发展蓝图中的海洋可持续发展战略，制定了合理开发利用海洋资源和保护海洋环境、发展海洋科学技术和教育的一系列规范，全面开展了海洋综合管理和海洋事务的国际合作实务，维护和拓展了国家利益。

2.已经构建比较成熟的国家海洋政策框架：海洋主权政策、海洋管
理政策、海洋经济发展政策、海洋区域经济政策、海岸带管理政策、海洋资源保护与发展政策、海洋环境污染与防治政策、海洋生态保护政策、海洋科技政策、海洋灾害预防及应对政策、海洋开发国际合作政策、海洋管理体制与科学研究政策、海洋事业人才培养政策等等。

3.维护国家海洋领土主权，制定国家海洋战略，维护海洋权益，发展海洋经济等政策思想和政策制定符合科学发展观的要求，做到了理论联系实际。

对海洋生态环境的保护已经基本实现制度化和执法检查常态化，海洋保护区建设、海洋生态修复进展良好，突发性海洋环境灾害的预防和应急处置能力大为提升，尤其在加强海洋监测预报，提高海洋公益服务质量，海洋的综合管控与行政执法能力稳步增强。

4.面对周边对岛礁主权、海域划界以及资源开发等争议问题，加强了民政、经济、军事等方面的基础性建设，增强了海洋渔业生产、运输、石油天然气开发、海洋服务如水文气象监测、码头民用工程、科研投入及保卫和管理海域的力量。

同时，积极参与国际和地区事务，兼顾维权和维稳，积极推动同周边国家的海上问题磋商，与周边国家在外交、防务、科技、渔业等领域积极开展合作和对话，维护地区和平与安全、避免矛盾激化等问题上开创新的局面。

5.开始进入国际公共海域，增强了对国际公共海域、南北极地及其周边海域、国际航海通道、国际海底等等涉及国家战略利益的认识，深入开展极地关键地区和领域的科学考察与研究，不断增强中国在
极地的实质性存在，进一步提升中国在国际极地事务上的地位和影响力，参与相关国际制度的建设和国际海洋事务合作，发展自然科学基础研究和人文社会科学研究，为中国在维护海洋权益方面提供综合性的理论、政策、法律、技术后盾，增强国家的话语权。

6.我国港澳台从农业、旅游合作从陆地扩大到海洋，在南海渔业、旅游、油气勘探开发领域的交流。

今后，应该在台湾海峡渔业养护与共管、两岸海洋防灾减灾和海水养殖病害预防、气候变化与海洋生物多样性研究、台湾海峡海洋环境保护等共同关切的领域进行交流研讨，推动学术交流与合作关系，成立联合机构调解两岸渔事纠纷，尤其在与“台湾”联手维护国家海洋主权方面，能够通过主权声明、支持民间维权等方面，形成较多默契。

7.海洋经济、海洋开发、海洋环境、海洋科技、海权意识等海洋事业、海洋文化等已经形成广泛的社会基础和市场基础，包括经济、政治、军事、资源、环境、科技、安全、文化等已经形成以海兴文和以海兴商的大趋势，使海洋权益维护、海洋资源科学开发、海洋生态环境保护、海域使用与功能区划、海洋经济繁荣、海洋科技发展、海洋执法、海洋危机预防、海洋科研、海洋战略与规划的进一步发展提供了强大动力。

（四）发展完善国家海洋政策体系，强化海洋管理的主要任务
1.对海洋元政策、海洋基本政策、海洋具体政策进行进一步配套。

本文所说“海洋元政策”，是指中华人民共和国宪法中关于领土、领海主权规定等原则和精神指导下的政府有关领海声明，包括表明
国家战略的《中国海洋21世纪议程》等；“海洋基本政策”，是指有关海洋资源开发政策、海洋资源保护政策、海洋环境保护政策、海洋行政管理政策、海域使用与功能区划、海洋经济繁荣、海洋科技发展、海洋执法、海洋危机预防，以及《全国海洋经济发展规划纲要》、《全国海洋功能区划》等等；“海洋具体政策”，是指实施性、可操作性、可对应检测、监督的规定、规则、办法等等。

2.由全国人大法工委牵头，国务院法制局、海洋局协助负责，对国家海洋政策与管理、中国海洋权益、中国海洋经济与科技、中国海洋资源与环境保护等方面，分类编纂海洋国家发战略、海洋国家政策，如东海问题、南海问题、极地问题、国际海底问题和其他海洋问题等，包括海洋权益维护、海洋资源科学开发、海洋生态环境保护、海域使用与功能区划、海洋经济繁荣、海洋科技发展、海洋执法、海洋危机预防政策，以及参与签署的联合国组织、协约国协议。

3.对新兴的海洋产业给予系统性政策性扶持。

海洋新产业，在现阶段主要是指：海洋船舶工业，重点发展超大型油轮、液化天然气船、液化石油气船、大型滚装船等高技术、高附加值船舶产品及船用配套设备，同时稳步提高修船能力；海洋油气业，建设好国家石油战略储备基地，鼓励发展商业石油储备和成品油储备；滨海旅游业，对适宜开发的海岛，选择合理开发利用方式。

同时，推进无居民海岛的合理利用，单位和个人可以按照规划开发利用无居民海岛，鼓励外资和社会资金参与无居民海岛的开发利用活动；海洋渔业，对水产养殖、水产捕捞、市场营销；海洋生物产业、航运金融、航运
保险等现代服务业。

4.对海洋事业进行金融信贷支持的政策性创新，促进信贷投放和金融资源集聚，优化金融服务体系；鼓励银行、信托、财务、担保、创投等机构加强合作，引导各类社会资金支持海洋产业融资，多渠道扩大海洋经济发展的社会融资总量；优化金融管理，促进海洋经济投资贸易便利化。

进一步改善沿海地区外汇管理服务，为海洋经济领域的企业外汇收支活动提供便利。

支持企业以人民币开展跨境贸易和境外直接投融资，扩大人民币在对外贸易和投融资活动中的作用；畅通银企融通渠道，完善海洋经济发展中重点企业和重点项目信息库，加强银行与企业、项目的信息共享，通过联合举办银企洽谈会、融资推进会等多种形式，积极主动促进银行与企业和项目融资对接。

5.积极推进实施流域综合管理项目，实施海洋与海岸带综合管理项目，做好流域和与流域相连海域的综合治理，衔接海洋管理与流域管理、海域管理与土地管理和地方行政管理，做到资源开发与环境管理同时启动。

实行机构改革，改变历来监控机构重叠和部门的分割，改变在流域和近海地区多个监管部门在监测海域环境质量监测标准不一、数据不能共享的现象。

6.制定和发布政策性文件，促进渔业、渔民、鱼产繁荣，促进渔业增效、渔民增收，组建渔民协会；支持创新海洋科技机制，增加海洋科技投入。

积极扶持有关高校和研究机构、企业健全研发体系，促进海洋渔业科技推广，支持和鼓励海洋科技成果转化。

7.引导和鼓励国外资金、人才、技术等要素投向海洋资源开发、滨海旅游、高新海洋产业等领域建设；完善出口加工区、保税物流园区、保税港区等特殊监管区功能，打造承接国际传统海洋产业和高新海洋产业转移的密集区；大力开拓利用海外市场，促进海洋产品出口，扩大航运、养殖、修造船等劳务技术输出；建立常态化合作交流机制，不断提升海洋经济对外开放和区域合作水平。

8.改善沿海港口城市的港口、交通、腹地、物流、贸易和服务条件，加快建设经济与科技发达、社会与文化先进、港口吞吐能力强、城市基础设施完善、物流通畅便捷和城市国际交往广泛的现代国际港口城市。

完善沿海城市的旅游功能，全方位构建海滨旅游开发网络，打造海滨旅游中心城市和海滨国际旅游目的地。

按照生态宜居城市的要求，大力促进经济、社会、文化、环境协调发展，人居环境良好，能够满足居民物质和精神生活需求的沿海生态宜居城市。

9.国务院对台办、海协会等部门已经和应该继续主动同台湾海基会等部门联系协商，争取两岸企业界、知识界、政界代表等一起研讨对共同开发南海资源，包括油气及渔业等问题，共保国家领土领海权益。

在签订有关协议和合同后，正式合作开采南海油气。

支持三沙市，依照我国相关法律法规，鼓励国外企业竞标，合作开发我国有关区域的海洋资源。

二、完善海洋安全的法律法规支撑体系
（一）海洋主权的法律法规支撑体系的传统与发展
1.改革开放之前对海疆海域管理，重在军民联防，其主要任务是反
敌特和护渔护航。

改革开放后，围绕全面建设小康社会全局，认真审视海洋作用，把海洋权益保护与社会主义现代化和实现中华民族复兴联系在一起，开始越来越重视并具体实施陆海统筹，制定和实施海洋发展战略，海洋立法指向海洋开发、控制、综合管理，发展海洋油气、运输、渔业等产业，合理开发利用海洋资源，加强渔港建设，保护海岛、海岸带和海洋生态环境；保障海上通道安全、国际和地区合作等各个方面。

2.面临海洋疆域主权争议压力、有关争议方与国际社会开发钻探技术提升加快、不当开发加快的压力和自身经济发展的需求压力，海洋法制建设形成了以“国民经济的贡献率，保障国家安全，增强国际竞争力，实现建设海洋强国的奋斗目标”为动力，符合社会主义市场经济规律的国内中央与地方、区域与区域间、各部门之间可操作和监督的，包括可据此寻求与各国互利共赢和共同发展机会的制度框架。

3.海洋法治建设同中国政府由管制型政府向服务型政府的转型联
系在一起。

海洋行政管理机关在管理过程中要做到依法行政必须遵循一些基本原则和一些特殊原则。

一般原则主要有：海洋行政法治原则、海洋行政公开原则、海洋行政公正原则、海洋行政效率原则；特殊原则主要有：合法性原则、合理性原则和应急性原则。

（二）海洋主权管理的法律法规支撑体系的主要成就和任务
旨在占据新的海洋竞争优势。

我国作为签约国，应当增强紧迫感和危机感，从维护国家利益的高度，强化国家海洋综合管理，在未来。