行政学原理第1章
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个 体劳动的小系统构成大系统那样，管理就是联系这些小系统并使它 产生巨大效能的纽带。
管理虽然看起来不能直接生产出知识产品或物质产品，但是， 它在生产过程中却可以使劳动生产力放大几倍甚至几十倍，产生 “科学奇观”。
•
1.什么是管理
1.1.2 管理是一种生产力
生产力的概念是由许多因素组成的。生产力的传统说法是三因 素，即劳动力、劳动工具和劳动对象。新的生产力的概念，还包括 能源设施、科技、信息、教育和管理。大生产、大经济不仅仅表现 在生产群体，而且表现为管理过程中生产群体的分工协作和智力的 有效发挥，体现在管理过程中生产群体的整体效能。
•
1.什么是管理
1.1.2 管理是一种生产力
管理与科学技术一起已成为推动现代经济高速发展的两个车轮。 翻开各国的经济发展史，可以看出，如果没有成功的管理作为基础， 要想取得经济的发展是不可能的。
•
1.2 什么是管理学
管理学是一门研究管理本身以及采用先进科学技术对管理工作进 行综合研究的科学。
管理学是人类长期进行社会生产实践，对社会生产过程的活动进 行组织、指挥、监督和协调的理论总结。它作为一门综合研究的知识 体系，根据社会组织结构内在的规律，考虑到人在管理活动中心的活 跃地位，揭示了管理在社会生产过程中的重要功能，得出了现代管理 的最优理论和方法。
•
2.1 行政学在西方的产生
● 行政学产生的社会历史背景
作为一门独立的学科，行政学正是在上述深刻的社会历史背景下 于19世纪末20世纪初首先在美国产生，然后迅速扩及到西方各国。
行政学在美国产生的公认标志是曾任普林斯顿大学校长的美国第 28届总统伍德罗·威尔逊于1887年在《政治学季刊》上发表的《行政 学研究》一文。在该文中，他主张政治与行政分离，第一次明确地提 出应该把行政管理当作一门独立的学科来进行研究。
•
第二节 行政学的产生与发展
2.1 行政学在西方的产生 2.2 行政学在西方的发展
•
2.1 行政学在西方的产生
行政作为一种管理活动由来已久，在概念上“行政”又称“行政 管
理”，它是英文“Public Administration”一词的汉译，传统上亦 称
“公共行政”或“公共行政管理”。
作为一种专门以社会公共事务为管理对象的社会管理活动，行政
•
1.1 什么是管理
英国政府一个委员会经过两年的调查，发表了《工程技 术——我们的未来》这一长达160页的报告，结论是：在管理 上，英国乃至欧洲同美国存在着差距。
•管理为什么会有这么大的作用 ？
管理既是一门科学，也是一种生产力。
•
1.1 什么是管理
1.1.1 管理是一门科学
管理在特定的动态系统中能以其必然的规律性对社会劳动、生 产能力起放大的作用。作为一门综合性的知识体系，管理在社会这 样一个复杂的大系统内可以起到“中枢”协调作用。这就像无数个
•
2.1 行政学在西方的产生
● 行政学产生的社会历史背景
（1）行政管理实践发展的要求 但是，随着资本主义由自由竞争向垄断过渡，由生产和资本集中所引起 的垄断统治逐渐形成。在这一时期，不仅社会生产力的迅速发展和经济结构 的巨大变化使政府管理社会经济的任务越来越繁重，而且社会关系的日益复 杂化也带来了一系列带有公共性的社会问题，各种社会矛盾和冲突甚至演变 成为一种普遍的社会现象。为了解决这些矛盾和问题，政府开始转变过去那 种消极、被动的状态，进而积极、主动地干预社会公共生活和处理社会公共 事务，行政管理活动变得越来越重要。
•
2.2 行政学在西方的发展
2.2.1 行政学在西方的初创
（1）政治与行政二分法 威尔逊和古德诺在对政治与行政加以区分中指出了行政活动的特 征，表述了行政概念的基本含义。威尔逊认为，与制定法律的组织、 程序、过程相关的政治领域属于“国家意志的表达”，主要关注“重 大 而带普遍性的事项”，与执行法律政策的机构、程序、过程相关的行 政领域则属于“国家意志的执行”，它主要是“国家在个别和细微事 项 方面的活动。”
•
2.2 行政学在西方的发展
2.2.1 行政学在西方的初创
（1）政治与行政二分法 古德诺的表述是，“政治是国家意志的体现，行政是国家意志的 执行”；“政治在决定政策，行政在执行政策”；行政是“政府官员 推行 政府功能的活动。”
•
2.2 行政学在西方的发展
2.2.1 行政学在西方的初创
（2）韦伯的官僚制行政组织理论 德国著名社会学家马克斯·韦伯被称为“组织理论之父”，于20 世纪 初提出了官僚制理论。在马克斯·韦伯看来，官僚制是指一种以分部 —分层、集权—统一、指挥—服从等为特征的组织形态，是现代社会 实施合法统治的行政组织制度。
•
1.1 什么是管理
管理是同人类历史的发展密切相关的。管理第一次同科学 发生联系，就对社会经济组织的层次结构加以变革，产生了传 统管理方式根本无法比拟的巨大功能。现代管理已是当今文明 社会的三鼎足（科技、教育、管理）之一。
管理，算不算科学？管理,是不是生产力？管理的效能究 竟是怎样体现的？这是人们长期争论的议题。
•
1.2 什么是管理学
管理学的特征：
（1）管理学是一门自然科学和社会科学互相渗透的交叉学科。 它综合运用各学科的知识成就，从事于管理内容的研究和处理，承担 着从理论上研究管理本身的发展规律和经济生产的关系的任务。
（2）它是一门影响领导者的科学，与各层次各部门的决策者有 密切的关系。它为决策者提供判定管理决策优劣的理论根据和方法， 它运用的知识体系体现了各类知识人才的集合。
•
2.1 行政学在西方的产生
● 行政学产生的社会历史背景
（2）科学管理运动的兴起 1911年，泰勒出版了《科学管理原理》一书，提出了“全面的智 力革命”的问题，他认为他的管理原理适用于一切管理问题，“一切 管 理问题都可以而且应当通过科学的办法加以解决”，他把管理职能归 纳为： ① 以科学的方法对工人进行严格挑选和培训，发挥他们的最大 能力； ② 整理收集企业的经验数据来发展科学管理方法；
、 政策、程序、规则、规划和预算。
制订计划一般要遵循以下步骤：分析形势，确定目标，明确计 划工作的前提，确定选择方案，评价各种方案，选定方案，制订辅 助计划，通过预算使计划数字化。
•
1.什么是管理
1.1.2 管理是一种生产力
● 组织职能 组织是实现管理目标的协调功能。也就是为了达到各种目标，
通过分配任务和授予权力，调动每个人的积极因素，确定个人在实 施决策中的位置，进行必要的任务划分、工作协调和决策权限确定
•
2.2 行政学在西方的发展
2.2.1 行政学在西方的初创
（2）韦伯的官僚制行政组织理论 所谓“官僚”，是指这种组织的成员是专门化的职业管理人员
而 言，并不含有一般语境中使用“官僚”一词的贬义。为了避免误解，
定 计划、健全机Hale Waihona Puke Baidu、组织力量、指挥决策、追踪变化、调节关系、控 制反馈等八个环节。归纳起来，可以分为计划、组织和控制三种职 能。
•
1.什么是管理
1.1.2 管理是一种生产力 ● 计划职能
管理的重要职能之一是计划。计划职能包括确定最后结果，以 及获取这些成果的实施过程。计划涉及到目的、任务、目标、策略
没有科学的管理，就不可能有现代社会经济的一切重大成就， 对于企业来说也就不能发挥出技术、装备和人才的优势，取得重大 的经济社会效益。
•
1.什么是管理
1.1.2 管理是一种生产力
所谓管理，就是有效利用人力、物力、财力等各种资源，通过 运用计划、组织和控制等方法来完成一定的组织目标的过程。作为 社会劳动过程中的“特殊职能”，管理工作主要包括确定方向、制
行政学原理第1章
2020年7月27日星期一
参考教材：
1.行政学原理.丁煌主编.武汉大学出版社，2007年 11月第1版
2.其他同类书籍。
•
第一章 导论
第一节 第二节 第三节
管理和管理 学概论 行政学的产 生与发展 行政学的研 究内容与学 习目的
•
第一节 管理和管理学概述
1.1 什么是管理 1.2 什么是管理学
。 组织的基本原则包括：目标任务明确；机构精干、效率高；管
理层次要适当；信息畅通；稳定性和适应性统一。
•
1.什么是管理
1.1.2 管理是一种生产力
● 控制职能 控制是管理过程的调整方式。主要通过管理信息运动，进行结
果与标准的比较，在发现管理过程的偏差后，及时给予纠正和干预 。
控制一般是由信息反馈来实现的。控制包括三个基本步骤：确立标 准、衡量成效、纠正偏差。
•
2.1 行政学在西方的产生
在这种背景下，原有的行政管理方法已经不能适应时代发展的要 求，迫切需要有一门科学从理论上来指导国家的行政管理活动，以使 政府能够更好地履行其职能和完成其使命。于是，行政学应运而生。
•
2.1 行政学在西方的产生
● 行政学产生的社会历史背景
（2）科学管理运动的兴起 19世纪末，在以美国为代表的资本主义发达国家，工业的进一步 迅速发展面临着一系列新的矛盾和问题。 这些矛盾和问题归结到一点，就是要建立适应社会化大生产迅速 发展的管理制度和管理方法。这一时代，在管理理论研究方面最著名 的人物是美国的泰勒（泰罗）。泰勒所开创的科学管理理论主要探讨 的是如何在工厂企业推行“科学管理”。
•
2.1 行政学在西方的产生
● 行政学产生的社会历史背景
（3）相关学科的理论发展 西方近代史上的政治学，君主制时代德、奥两国的官房学以及资 产阶级革命以后形成的行政法学，是西方行政学的理论渊源。尤其是 政治学，它是行政学的直接理论基础。人们常把这两门学科比作根与 树、花与果的关系，即行政学之树源之于政治学之根；行政学之果结 之于政治学之花。从学科发展历史来看，行政学也是从政治学中分离 出来而成为一门独立学科的。在行政学产生以前，其有关内容就包括 在政治学之中。
•
2.2 行政学在西方的发展
2.2.1 行政学在西方的初创
作为一门独立的学科，行政学起源于19世纪末20世纪初。它是 在威尔逊、古德诺等人的政治与行政二分法和韦伯的官僚制理论基础 上，经过泰勒的科学管理理论和法约尔的一般管理理论等工商企业管 理理论的推波助澜，最终通过怀特的系统化理论框架而逐渐创立起来 的。
•
2.1 行政学在西方的产生
● 行政学产生的社会历史背景
（2）科学管理运动的兴起 ③ 在工人与管理者之间提倡对话，培养合作精神，保证工人采 取科学的方法工作； ④ 在工人与管理者之间进行明确的、适当的分工，以保证管理 程序的进行。
•
2.1 行政学在西方的产生
● 行政学产生的社会历史背景
（2）科学管理运动的兴起
•
2.2 行政学在西方的发展
2.2.1 行政学在西方的初创
（1）政治与行政二分法 行政作为一种管理活动人们早已司空见惯，但是，行政作为一个 科学范畴提出并受到人们的关注，则得益于在国家活动领域中将政治 与行政做出区分 ，由此导致公共行政概念的出现。 对政治与行政的区分做出重要贡献的是威尔逊和古德诺。威尔逊 的著名论文《行政之研究》（1887）和古德诺的名著《政治与行政》 （1900）中提出的政治与行政二分法观点，被公认为开创了行政学的 传统。
泰勒所倡导的科学管理理论最终形成了一场对美国乃至整个西欧工 商企业管理界均具有重要影响的科学管理运动。尽管科学管理理论最初 是针对企业而提出的，但它同时也为政府的行政管理改革提供了线索和 方法。正是在科学管理运动兴起之后，一些行政学家便开始重视通过科 学管理来寻求政府行政效率的问题。以美国为代表的许多西方国家的政 府也将科学管理运动提供的科学原理和方法应用于政府的行政管理，精 简政府、调整机构，促进了政府工作的改革，提高了行政效率。
管理如同其他社会管理一样，具有十分悠久的历史，无论是在东方国
家，还是在西方世界，自古都不乏行政管理的思想。
但是，这些早期的行政管理思想因缺乏系统化和理论化而尚未成
为一种专门的学科。行政管理成为一门独立的学科，是19世纪末20世
纪初的事情。
•
2.1 行政学在西方的产生
● 行政学产生的社会历史背景
（1）行政管理实践发展的要求 在奴隶社会和封建社会中，社会生产力低下，社会生产和社会关 系比较简单，与此相适应，国家事务和社会公共事务都不太复杂，行 政管理还不可能成为一门独立的学科。即使是到了资本主义发展的初 期，各国普遍奉行的是消极主义和放任主义政策，政府职能十分有限 行政管理也尚缺乏作为一门独立学科产生的必要条件。
管理虽然看起来不能直接生产出知识产品或物质产品，但是， 它在生产过程中却可以使劳动生产力放大几倍甚至几十倍，产生 “科学奇观”。
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1.什么是管理
1.1.2 管理是一种生产力
生产力的概念是由许多因素组成的。生产力的传统说法是三因 素，即劳动力、劳动工具和劳动对象。新的生产力的概念，还包括 能源设施、科技、信息、教育和管理。大生产、大经济不仅仅表现 在生产群体，而且表现为管理过程中生产群体的分工协作和智力的 有效发挥，体现在管理过程中生产群体的整体效能。
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1.什么是管理
1.1.2 管理是一种生产力
管理与科学技术一起已成为推动现代经济高速发展的两个车轮。 翻开各国的经济发展史，可以看出，如果没有成功的管理作为基础， 要想取得经济的发展是不可能的。
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1.2 什么是管理学
管理学是一门研究管理本身以及采用先进科学技术对管理工作进 行综合研究的科学。
管理学是人类长期进行社会生产实践，对社会生产过程的活动进 行组织、指挥、监督和协调的理论总结。它作为一门综合研究的知识 体系，根据社会组织结构内在的规律，考虑到人在管理活动中心的活 跃地位，揭示了管理在社会生产过程中的重要功能，得出了现代管理 的最优理论和方法。
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2.1 行政学在西方的产生
● 行政学产生的社会历史背景
作为一门独立的学科，行政学正是在上述深刻的社会历史背景下 于19世纪末20世纪初首先在美国产生，然后迅速扩及到西方各国。
行政学在美国产生的公认标志是曾任普林斯顿大学校长的美国第 28届总统伍德罗·威尔逊于1887年在《政治学季刊》上发表的《行政 学研究》一文。在该文中，他主张政治与行政分离，第一次明确地提 出应该把行政管理当作一门独立的学科来进行研究。
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第二节 行政学的产生与发展
2.1 行政学在西方的产生 2.2 行政学在西方的发展
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2.1 行政学在西方的产生
行政作为一种管理活动由来已久，在概念上“行政”又称“行政 管
理”，它是英文“Public Administration”一词的汉译，传统上亦 称
“公共行政”或“公共行政管理”。
作为一种专门以社会公共事务为管理对象的社会管理活动，行政
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1.1 什么是管理
英国政府一个委员会经过两年的调查，发表了《工程技 术——我们的未来》这一长达160页的报告，结论是：在管理 上，英国乃至欧洲同美国存在着差距。
•管理为什么会有这么大的作用 ？
管理既是一门科学，也是一种生产力。
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1.1 什么是管理
1.1.1 管理是一门科学
管理在特定的动态系统中能以其必然的规律性对社会劳动、生 产能力起放大的作用。作为一门综合性的知识体系，管理在社会这 样一个复杂的大系统内可以起到“中枢”协调作用。这就像无数个
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2.1 行政学在西方的产生
● 行政学产生的社会历史背景
（1）行政管理实践发展的要求 但是，随着资本主义由自由竞争向垄断过渡，由生产和资本集中所引起 的垄断统治逐渐形成。在这一时期，不仅社会生产力的迅速发展和经济结构 的巨大变化使政府管理社会经济的任务越来越繁重，而且社会关系的日益复 杂化也带来了一系列带有公共性的社会问题，各种社会矛盾和冲突甚至演变 成为一种普遍的社会现象。为了解决这些矛盾和问题，政府开始转变过去那 种消极、被动的状态，进而积极、主动地干预社会公共生活和处理社会公共 事务，行政管理活动变得越来越重要。
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2.2 行政学在西方的发展
2.2.1 行政学在西方的初创
（1）政治与行政二分法 威尔逊和古德诺在对政治与行政加以区分中指出了行政活动的特 征，表述了行政概念的基本含义。威尔逊认为，与制定法律的组织、 程序、过程相关的政治领域属于“国家意志的表达”，主要关注“重 大 而带普遍性的事项”，与执行法律政策的机构、程序、过程相关的行 政领域则属于“国家意志的执行”，它主要是“国家在个别和细微事 项 方面的活动。”
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2.2 行政学在西方的发展
2.2.1 行政学在西方的初创
（1）政治与行政二分法 古德诺的表述是，“政治是国家意志的体现，行政是国家意志的 执行”；“政治在决定政策，行政在执行政策”；行政是“政府官员 推行 政府功能的活动。”
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2.2 行政学在西方的发展
2.2.1 行政学在西方的初创
（2）韦伯的官僚制行政组织理论 德国著名社会学家马克斯·韦伯被称为“组织理论之父”，于20 世纪 初提出了官僚制理论。在马克斯·韦伯看来，官僚制是指一种以分部 —分层、集权—统一、指挥—服从等为特征的组织形态，是现代社会 实施合法统治的行政组织制度。
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1.1 什么是管理
管理是同人类历史的发展密切相关的。管理第一次同科学 发生联系，就对社会经济组织的层次结构加以变革，产生了传 统管理方式根本无法比拟的巨大功能。现代管理已是当今文明 社会的三鼎足（科技、教育、管理）之一。
管理，算不算科学？管理,是不是生产力？管理的效能究 竟是怎样体现的？这是人们长期争论的议题。
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1.2 什么是管理学
管理学的特征：
（1）管理学是一门自然科学和社会科学互相渗透的交叉学科。 它综合运用各学科的知识成就，从事于管理内容的研究和处理，承担 着从理论上研究管理本身的发展规律和经济生产的关系的任务。
（2）它是一门影响领导者的科学，与各层次各部门的决策者有 密切的关系。它为决策者提供判定管理决策优劣的理论根据和方法， 它运用的知识体系体现了各类知识人才的集合。
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2.1 行政学在西方的产生
● 行政学产生的社会历史背景
（2）科学管理运动的兴起 1911年，泰勒出版了《科学管理原理》一书，提出了“全面的智 力革命”的问题，他认为他的管理原理适用于一切管理问题，“一切 管 理问题都可以而且应当通过科学的办法加以解决”，他把管理职能归 纳为： ① 以科学的方法对工人进行严格挑选和培训，发挥他们的最大 能力； ② 整理收集企业的经验数据来发展科学管理方法；
、 政策、程序、规则、规划和预算。
制订计划一般要遵循以下步骤：分析形势，确定目标，明确计 划工作的前提，确定选择方案，评价各种方案，选定方案，制订辅 助计划，通过预算使计划数字化。
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1.什么是管理
1.1.2 管理是一种生产力
● 组织职能 组织是实现管理目标的协调功能。也就是为了达到各种目标，
通过分配任务和授予权力，调动每个人的积极因素，确定个人在实 施决策中的位置，进行必要的任务划分、工作协调和决策权限确定
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2.2 行政学在西方的发展
2.2.1 行政学在西方的初创
（2）韦伯的官僚制行政组织理论 所谓“官僚”，是指这种组织的成员是专门化的职业管理人员
而 言，并不含有一般语境中使用“官僚”一词的贬义。为了避免误解，
定 计划、健全机Hale Waihona Puke Baidu、组织力量、指挥决策、追踪变化、调节关系、控 制反馈等八个环节。归纳起来，可以分为计划、组织和控制三种职 能。
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1.什么是管理
1.1.2 管理是一种生产力 ● 计划职能
管理的重要职能之一是计划。计划职能包括确定最后结果，以 及获取这些成果的实施过程。计划涉及到目的、任务、目标、策略
没有科学的管理，就不可能有现代社会经济的一切重大成就， 对于企业来说也就不能发挥出技术、装备和人才的优势，取得重大 的经济社会效益。
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1.什么是管理
1.1.2 管理是一种生产力
所谓管理，就是有效利用人力、物力、财力等各种资源，通过 运用计划、组织和控制等方法来完成一定的组织目标的过程。作为 社会劳动过程中的“特殊职能”，管理工作主要包括确定方向、制
行政学原理第1章
2020年7月27日星期一
参考教材：
1.行政学原理.丁煌主编.武汉大学出版社，2007年 11月第1版
2.其他同类书籍。
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第一章 导论
第一节 第二节 第三节
管理和管理 学概论 行政学的产 生与发展 行政学的研 究内容与学 习目的
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第一节 管理和管理学概述
1.1 什么是管理 1.2 什么是管理学
。 组织的基本原则包括：目标任务明确；机构精干、效率高；管
理层次要适当；信息畅通；稳定性和适应性统一。
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1.什么是管理
1.1.2 管理是一种生产力
● 控制职能 控制是管理过程的调整方式。主要通过管理信息运动，进行结
果与标准的比较，在发现管理过程的偏差后，及时给予纠正和干预 。
控制一般是由信息反馈来实现的。控制包括三个基本步骤：确立标 准、衡量成效、纠正偏差。
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2.1 行政学在西方的产生
在这种背景下，原有的行政管理方法已经不能适应时代发展的要 求，迫切需要有一门科学从理论上来指导国家的行政管理活动，以使 政府能够更好地履行其职能和完成其使命。于是，行政学应运而生。
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2.1 行政学在西方的产生
● 行政学产生的社会历史背景
（2）科学管理运动的兴起 19世纪末，在以美国为代表的资本主义发达国家，工业的进一步 迅速发展面临着一系列新的矛盾和问题。 这些矛盾和问题归结到一点，就是要建立适应社会化大生产迅速 发展的管理制度和管理方法。这一时代，在管理理论研究方面最著名 的人物是美国的泰勒（泰罗）。泰勒所开创的科学管理理论主要探讨 的是如何在工厂企业推行“科学管理”。
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2.1 行政学在西方的产生
● 行政学产生的社会历史背景
（3）相关学科的理论发展 西方近代史上的政治学，君主制时代德、奥两国的官房学以及资 产阶级革命以后形成的行政法学，是西方行政学的理论渊源。尤其是 政治学，它是行政学的直接理论基础。人们常把这两门学科比作根与 树、花与果的关系，即行政学之树源之于政治学之根；行政学之果结 之于政治学之花。从学科发展历史来看，行政学也是从政治学中分离 出来而成为一门独立学科的。在行政学产生以前，其有关内容就包括 在政治学之中。
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2.2 行政学在西方的发展
2.2.1 行政学在西方的初创
作为一门独立的学科，行政学起源于19世纪末20世纪初。它是 在威尔逊、古德诺等人的政治与行政二分法和韦伯的官僚制理论基础 上，经过泰勒的科学管理理论和法约尔的一般管理理论等工商企业管 理理论的推波助澜，最终通过怀特的系统化理论框架而逐渐创立起来 的。
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2.1 行政学在西方的产生
● 行政学产生的社会历史背景
（2）科学管理运动的兴起 ③ 在工人与管理者之间提倡对话，培养合作精神，保证工人采 取科学的方法工作； ④ 在工人与管理者之间进行明确的、适当的分工，以保证管理 程序的进行。
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2.1 行政学在西方的产生
● 行政学产生的社会历史背景
（2）科学管理运动的兴起
•
2.2 行政学在西方的发展
2.2.1 行政学在西方的初创
（1）政治与行政二分法 行政作为一种管理活动人们早已司空见惯，但是，行政作为一个 科学范畴提出并受到人们的关注，则得益于在国家活动领域中将政治 与行政做出区分 ，由此导致公共行政概念的出现。 对政治与行政的区分做出重要贡献的是威尔逊和古德诺。威尔逊 的著名论文《行政之研究》（1887）和古德诺的名著《政治与行政》 （1900）中提出的政治与行政二分法观点，被公认为开创了行政学的 传统。
泰勒所倡导的科学管理理论最终形成了一场对美国乃至整个西欧工 商企业管理界均具有重要影响的科学管理运动。尽管科学管理理论最初 是针对企业而提出的，但它同时也为政府的行政管理改革提供了线索和 方法。正是在科学管理运动兴起之后，一些行政学家便开始重视通过科 学管理来寻求政府行政效率的问题。以美国为代表的许多西方国家的政 府也将科学管理运动提供的科学原理和方法应用于政府的行政管理，精 简政府、调整机构，促进了政府工作的改革，提高了行政效率。
管理如同其他社会管理一样，具有十分悠久的历史，无论是在东方国
家，还是在西方世界，自古都不乏行政管理的思想。
但是，这些早期的行政管理思想因缺乏系统化和理论化而尚未成
为一种专门的学科。行政管理成为一门独立的学科，是19世纪末20世
纪初的事情。
•
2.1 行政学在西方的产生
● 行政学产生的社会历史背景
（1）行政管理实践发展的要求 在奴隶社会和封建社会中，社会生产力低下，社会生产和社会关 系比较简单，与此相适应，国家事务和社会公共事务都不太复杂，行 政管理还不可能成为一门独立的学科。即使是到了资本主义发展的初 期，各国普遍奉行的是消极主义和放任主义政策，政府职能十分有限 行政管理也尚缺乏作为一门独立学科产生的必要条件。