北京旧城改造经验

北京旧城改造模式与政策创新研究项目代码 : KT0812完成单位 : 北京富达尔经济技术咨询有限公司研究人员 : 刘世能、刘奇洪、唐晓伟、路伟、邵筱叶、高丽敏、丁伟、单红松获奖情况 :一、基本概念界定北京旧城是指“明清时期北京护城河及遗址以内(包括护城河和遗址)的区域”，现有人口160余万，面积63.8平方公里。

旧城改造模式，就是针对特定旧城情况所采取的一套系统化、行之有效的改造开发方法体系，主要包含“改造什么”、“谁来改造”、“如何改造”、“如何保障改造”等四部分。

为了突出政策在旧城改造中的作用，可将政策从“如何保障改造”中单列出来作为一个问题进行研究。

二、问题提出背景旧城是城市文化之“源”、发展之“根”。

只有文化之“源”不断，才有文化江河奔流，才能树立城市特色和魅力；只有城市之“根”茁壮，才有城市之“叶”繁茂，才能在日趋激烈的城市竞争中立于不败之地。

在中国走向世界的今天，北京确定了城市新的发展定位：国家首都、世界城市、文化名城、宜居城市。

北京旧城作为中国最具政治价值、最具历史文化价值、最具社会价值和影响力的地区，在北京城市发展战略格局中占有举足轻重的地位，其改造成功与否，直接决定了北京城市的发展命运。

回顾北京旧城改造的历史，尤其是近段时期的历史，北京选择了“旧城改造性保护与新城建设并举”的改造之路，既没有保留好东方古都的风貌，体现历史名城的魅力，也没有科学规划好新城建设，凸现现代城市的神韵。

纵观北京旧城，外在的物质性衰退与内在的功能性衰退、结构性衰退并存，既没有一个规划良好的城区，也没有一个生态宜居的城区，更没有一个历史文化与时尚魅力和谐共融的城区。

总体上讲，北京旧城改造的教训多于经验，失误大于成功。

之所以形成这样尴尬的结局，根本原因在于对北京旧城改造性质的认识存在严重偏差，主要表现在对北京旧城改造的重要性认识不足、对北京旧城改造的性质认识不清、对北京旧城改造的系统性认识不够上，这种认识上的偏差直接导致了旧城改造模式及其配套政策设计上的不科学、不系统，从而使北京旧城改造工作走上了偏路。

为此，十分有必要重新审视北京旧城改造，理清头绪，改变认识，设计出一套系统化、科学化的改造模式和政策体系，尽快把北京旧城改造工作带入正途。

三、研究主要内容要创新北京旧城改造的模式和政策，首先要重新到认识北京旧城的价值、改造性质和系统性，这是正确设计北京旧城改造模式和政策的基本前提。

只有围绕北京旧城的价值、改造性质和系统性设计出的改造模式和政策，才能经得起实践的检验。

因此，本课题研究将重点解决四个方面的问题：第一，重估北京旧城价值，认识旧城改造特征。

对北京旧城在北京城市战略发展格局中扮演的角色进行定位，把握北京旧城改造的重要性、公益性和系统性特征。

第二，放眼国际国内旧城，借鉴改造经验教训。

对国内外城市的旧城改造之路进行研究，总结世界城市旧城改造实践的趋势，寻找这些城市旧城改造在改造模式、改造政策等方面对北京旧城改造的启示。

第三，回顾北京旧城改造，客观公正评价历史。

对北京旧城改造的历史进行回顾，发现北京旧城目前存在的问题，总结北京旧城改造在模式和政策方面的经验教训，探索北京旧城改造模式和政策创新的方向。

第四，围绕城市发展大局，科学设计模式政策。

从北京城市整体发展的大局出发，根据旧城改造的重要性、公益性和系统性，科学设计出一套因地制宜的北京旧城改造模式与政策。

四、重点研究结论（一）重新认识北京旧城的价值、改造性质和系统性从空间角度看，北京旧城既是中国的旧城，更是世界的旧城。

从时间角度看，北京旧城在不同的发展阶段有不同的价值。

从功能定位角度，北京旧城是中国对外政治门户、国家决策中心、国家历史文化中心、国家金融指挥中心、全国意义的商业中心和旅游中心。

在北京建设“国家首都、文化名城、世界城市、宜居城市”的今天，无论从空间角度、时间角度还是功能角度来看，北京旧城在北京城市战略发展格局中的地位异常重要。

这意味着北京旧城的改造事关全局、影响深远，其模式和政策的设计必须慎之又慎，不能偏离北京城市整体发展的大局。

2．北京旧城改造的公益性北京旧城改造不仅具有巨大的经济价值，更具有重大的政治价值、社会和文化价值，北京旧城改造具有较强的外部性，公益性是北京旧城改造的基本性质。

多年来，北京旧城改造之所以陷入“区政府缺财力进行旧城改造—抬高土地出让金圈钱—开发商转移成本给买主—原住民买不起房—原住民抬高拆迁要价——区政府缺财力”的恶性循环之中不能自拔，主要原因是没有清醒的认识到北京旧城改造的这种“公益性”性质，使北京旧城改造走上了“赢利性”主导的道路。

这意味着只有彻底转变对北京旧城改造性质的认识，才能设计出科学的改造模式及配套政策。

3．北京旧城改造的系统性旧城改造不是简单的修马路、盖房子，更不是推倒平房盖大楼，推平胡同建立交桥，而是一个涉及规划、建筑、政治、经济、文化、法律、人口、交通等众多部门、学科和领域的复杂工程，如果不对这些领域有深入的了解，如果没有系统性的把握，旧城改造就很难顺利进行下去。

这就决定了模式和政策要兼顾系统各方要求。

（二）国内外城市旧城改造实践对北京的启示放眼世界，欧美发达国家不仅城市化领先于中国，而且旧城改造也早于中国。

二次世界大战后，欧美发达国家城市的旧城改造大多经历了大规模推倒重建与清理贫民窟、城市中心土地强化利用与城市衰败、中产阶级与邻里复苏、公共参与社区规划四个阶段。

在改造模式上，主要采取了政府主导型、非政府组织主导型、私营企业主导型、社区居民主导型等模式。

放眼国内，中国正处于城市化加速发展的时期，城市化空间范围扩大仍然是城市化一种主要表现形式，因此，包括绍兴、成都、武汉、上海、北京、西安等在内的中国城市，其旧城改造大多选择了一条旧城保护性改造与新城建设并举的道路。

在改造模式上，选择了整体保护、房地产开发、微循环等多种模式。

纵观国际国内城市旧城改造的历史，可以清晰的看到，旧城改造是一项涉及多门学科、多重主体的系统性工程，旧城改造不能毕其功于一役，旧城改造要渐变不要突变，单一的改造模式不能解决所有的问题。

历史文化名城应在保护的基础上求发展，旧城改造必须要彻底摒弃“以资本为本”的理念，树立“以人为本”的理念，旧城改造的根本目的是为了“人”的生活更加美好。

这无疑对北京旧城改造提供了很有价值的启示。

（三）北京旧城改造历史的回顾和评价建国以后，中央政府确定了在北京旧城基础上建设新城，拉开了对北京老城区大规模改造的序幕。

其间，大致经历了改革开放以前、20世纪80年代—20世纪90年代、20世纪90年代到21世纪初三个重要阶段。

各个阶段的改造思路都是基于当时经济社会发展状况，为解决当时面临的经济社会发展问题而进行的积极探索。

经过三个阶段的改造，北京旧城面貌日新月异的同时，也造成了历史文物、城市肌理和城市风貌严重破坏、旧城居民住房日益破旧、市政设施简陋且老化、房屋空置和住房拥挤同时增长、人口结构老化和贫困化、失业人口增加、原有社区结构解体等一系列问题。

要寻找科学的改造模式和政策，改变旧城目前的“窘迫”状况，必须追根溯源，对曾经采取的模式和政策究进行反思。

北京旧城改造曾经采取了“大规模改造”、“院落微循环改造”、“政府拔危楼”、“街巷胡同整治”、“居民自主小规模改造”等主要模式。

这些模式在当时是具有一定效果的，加快了旧城改造的步伐，但也暴露出了北京旧城改造性质和目标不明确、旧城改造主体与相关组织关系不明确、改造方式简单化、规划和法律保障力度不够、政府统筹力度不够和部门职责不清等一系列弊端。

与北京旧城改造模式配套的政策也具有一刀切、可操作性差、不连续、滞后性、不确定性等一系列缺陷。

这些都为创新北京旧城改造模式和政策提供了方向。

1．总体思路紧紧围绕北京旧城改造“公益性”的性质，根据北京旧城的特点以及改造中存在的问题，借鉴国内外部分城市旧城改造的经验和教训，深刻反思北京旧城曾经采用的模式，按照“以人为本”、“因地制宜”、“可操作性”的基本原则要求，提出北京旧城改造模式设计总体的思路是：政府主导，市场运作；统一规划，保护优先；协调各方，多种方式；分片实施，滚动改造。

由于北京旧城地区情况复杂，单一模式不能解决所有问题，如果有必要对北京旧城改造取一个模式名称，那只能以“多样性模式”冠之。

（1）政府主导，市场运作在旧城改造中发挥政府的主导作用，就是要摒弃原来的以房地产开发为主、由房地产开发商主导城区危旧房改造的模式。

旧城改造实行政府主导，并不是说所有的工作都由政府一手操办，排斥市场的作用，而是在政府的主导下，充分发挥市场配置资源的基础性作用，按照市场化的模式来运作整个改造项目。

（2）统一规划，保护优先对旧城改造，市政府要坚持保护优先的原则，事先组织好北京旧城地区的控制性详细规划、产业规划、市政规划等相关规划以及改造开发策划方案，搞好可行性论证，明确开发的目标、原则、要求、步骤、策略和政策，最大程度保护北京旧城的历史文化价值。

（3）协调各方，多种方式所谓协调各方，是指在旧城改造中处理好处理好风貌保护、产业发展与危旧房改造间的关系，处理好政府、企业和居民间的关系等一系列重大关系。

所谓多种方式，是指旧城改造地区情况千差万别，其房屋的结构、质量、制式不同，居住人员的构成、收入水平、住房面积等等都不相同，这意味着旧城改造不能采取一个模式、一种方式统一进行，而应针对不同情况采取不同的改造模式。

（4）分片实施，滚动改造所谓分片实施，是指应结合政府财力、地块改造难易程度、地块文物保护程度等进行区别对待。

对一些房屋质量、市政条件相对较好的保护区，可重点发挥市场的作用。

当前政府应集中财力和物力，重点改造一些市政条件差、环境恶劣、房屋质量差、居民住房紧张、反应强烈、急需改造的地区。

所谓滚动改造，是指北京旧城改造面积大、人口稠密、外迁任务重，要克服“毕其功于一役”的急躁思想，制定一个长期改造计划，用10到20年甚至更长的时间，通过逐片滚动改造，不断积聚资金，最终基本完成旧城改造工程。

2．模式设计主要内容（1）明确旧城改造的对象改造对象就是改造什么的问题，看似简单，却长期走入误区。

北京旧城改造不能只盯着局部，忽略了整体；不能只盯着危房改造，忽略了风貌保护产业发展；不能只停留在表面上，忽略了事物的本质和深层矛盾的根源。

只有深刻认识和把握核心问题，才能分门别类，对症下药，确定合适的改造主体和改造方式，才能保障成功的移植改造模式，而不是简单的生搬硬套搞“一刀切”，导致旧城改造的失败和对旧城的破坏。

因此，在北京旧城改造中，看待问题不要局限于危房，而要以系统论为指导，全面认识，分类对待，根据不同的对象，找出核心问题所在，采取与之相适应的恰当模式。

旧城改造有三个基本对象：建筑文物与城市风貌保护、危房改造与人居环境改善、区域经济与社会事业发展。