国家能源政策的制定基础与策略

失真,正是能源研究基础资料中存在的严重问题,给能源研究和科学决策带来极大的困难。例如,近年来的我国煤炭产量统计数据失真给煤炭工业的发展决策带来了严重的问题。由于某些政府官员的官本位思想,导致其随着上级严厉的行政命令,编造一些统计数据,而不是如实上报实事求是的统计数据。在1998年中央政府提出限制小煤矿发展的关井压产运动后,地方政府为了示其政绩功效,虚报与中央要求一致的关井数量的煤炭产量;同时,为了其地方政府的经济利益,对小煤矿的隐蔽生产视而不见,任其销售。如此,将各地方数据汇集起来,积少成多,全国的煤炭统计数据就与实际产量产生了巨大的差额,进而影响中央决策管理对宏观经济形势的判断,以及相关能源政策的改进与制定的有效性。

国家能源政策的制定基础与策略

一、国家能源政策制定 以法律、法规为本

欧美等发达国家依法治国,在能源管理方面同样是以法律、法规来规范能源政策的制定。其他一些国家也逐步认识到能源法律、法规的重要意义。例如,俄罗斯政府官员认为,能源供应问题,地区和中央、消费者和生产者以及居民和国家的相互关系问题并不次于刑法问题。任何事情的解决绝不能靠强制命令,而是要依靠法令和法规。目前,俄罗斯正在制定一系列用于调节能源市场整套法律相互关系的法令,如《能源政策法》、《节能法》、《石油和天然气法》、《电力法》等。波兰在1999年依据《能源法》,起草的《波兰至2020年的能源政策纲要》提出解决发展对能源需求的长期预测,以及国家的长期战略规划。其中,能源投资政策明确表述为:依据《能源法》,扩大生产能力是企业自己的事,国家财政不直接参与投资。政府将在法律和税收政策方面为企业发展提供支持。此外,政府还可能为与国家能源政策发展目标一致的投资项目提供贷款担保,这些项目的范围包括改善国家能源安全、提高竞争能力、开发非常规能源和再生能源、提高能源的使用效率、限制污染排放等(陈默、高原,2000)。

但是,认为议会和其他立法机构能建立政策目标,并解决各目标的价值冲突或歧义,这种观点缺乏事实基础。真实的情况是,立法产生具有特定职责的执行机构并制定一般目标,如,维护环境质量和大众健康标准,提供丰富的水源,保护野生动物和乡村自然景色。只有考虑执行机构如何解释它的职责,如何执行和加强法律的特定条款,如何将资源目标置于所有其他社会目标之优先地位时,政策才具有真正的含义(朱迪

丽斯,2002)。在开放的能源市场中,法律、法规、条例等这些法规性的管理是市场经济正常运行的基本保证,其主要作用就是规范市场参与者的行为。政府以这些法律、法规、条例为准绳,辅以经济激励政策等,实施管理。

我国正处于经济体制转轨时期,借鉴市场经济体制国家的能源管理经验,已相继颁发了《煤炭法》、《电力法》、《节能法》等一系列能源法律、法规,但还没有形成完整的能源法律法规体系。《石油法》等法规以及与市场经济相适应的法律法规尚未出台,造成行业和市场管理无法可依,

政策制定的随意性大。与欧美及日本一些国家已经建立起来的完善政策体系相比较,中国的能源政策缺乏完善的法律体系支持,政策实施缺乏统筹的项目,甚至政策出台远远落后于项目的实施(国际能源署,2003)。这必然会导致诸多问题,如缺乏政策实施的法律依据,政策无法得到贯彻实施,缺乏前后政策的连贯性以及煤炭、石油、天然气、水电、新能源等各种能源发展的协调一致性,等等。

发达国家通过《可再生能源法》实施发电配额政策,有效地加快了风电、太阳能发电等可再生能源发电的研究和向市场推进的步伐。我国可再生能源发展虽然有一些激励政策,但是由于缺乏《可再生能源促进法》,新生的可再生能源规模小,成本较高,无力与传统能源在市场上竞争,进展较缓。例如,我国风力发电装机容量2003年统计总共567兆瓦,规模不如印度。截至2000年6月,印度的风力发电装机容量已达到1175兆瓦,联合国环境问题咨询机构世界观察研究所最新发布的统计数据表明,印度的风力发电量在世界上继丹麦、美国和德国之后列第四位,印度事实上已成为世界上第四大风力发电国家。印度的风力发电目前在发展中国家中处于领先地位,这个现象值得我们深思。政策只有建立在法律、法规的基础上,才有权威的立法效应,具有推动政策实施的作用。

当前,我国最突出的问题是还没有建立起能源法律、法规的执法监督体系,因此削弱了法律、法规的效应。而且在我国,一定程度上已形成了与立法预期效果相差较远,!有法不依∀、!违法不究∀、执法难的尴尬局面。例如,我国曾经颁布过《乡镇煤矿管理办法条例》,但实际按照条例操作的有多少?值得反思。如果按照条例规定去执行,小煤矿就不会出现如此多的安全事故或扰乱煤炭市场等严重问题。我国多年来的小煤矿无序开采问题不是通过相应的法律手段解决,最终不得不采用关井压产的行政手段来解决,但却收效甚微。因此,执法监督体系的建立应与法律、法规的颁布同样重要,须同步进行。政策建立在法律法规体系基础上,制定有依据,实施有效应。同时,监管才有法律、法规的权威性。这样的政策才能在实践中一路畅通。

二、经济政策手段

任何国家的有效政策都将取决于三个因素。第一,政府是否选择干预。很多情况是让私有公司和公有公司按他们自己的利益开发和配置资源,这种决定就是缺席的政策。第二,要采取哪种干预措施。第三,这些措施如何在实践中实施(朱迪丽斯,2002)。政策有多种多样,在制定政策时需考虑,在什么情况下采用哪一种政策效果最佳。一项能源政策的制定和实施可能有多种方法。可以是完全依靠市场机制作用 基于绝对接受以消费者为主来决定资源分配的观点,另一极端观点是由国家通过行政体制取代市场机制而决定资源的分配(M.G.韦布、M.J.里基茨,1987)。因此,恰当地选择合理的政策手段是政策制定者研究的主要内容。政企分开,政府所能做的就是优选政策为企业创造公平竞争的环境,进而提高国家的竞争力。能源政策也是如此。

在市场经济国家能源政策的工具不断创新,越来越多,其基点就是要充分发挥市场机制的作用、发挥法律、法规的约束作用。在两种称为极端的能源政策工具中,一种是政府强制性政策:具有形势紧迫感的、对能源生产者或消费者实施高度控制的行政命令,直接干涉市场参与者的行为,因此,它具有明确的时效性。如我国!关井压产∀、!油改煤∀等限制性的行政命令,对能源产品制定标准限制市场准入的措施等;另一种是推动市场机制的政策,间接地影响