第七章电子政务环境下政务应急管理机制

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2.1、政府应急管理组织结构的要素
为了有效应对突发公共事件，政府应急管理组织机构需要进行一 定的级别划分，以便使不同危害程度的突发公共事件有对应的管理 部门负责。根据我国政府应急管理的实际情况，政府应急管理的机 构设置可以考虑建立四级架构模式。 1、政府应急管理委员会 2、政府应急管理指挥中心 3、政府机构 4、非政府组织 5、媒体 6、公民
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1.1 电子政务环境下政府应急管理变化的表征
（三）管理手段的变化
1、 在传统环境下，政府部门对突发公共事件的管理，管理手段单一， 技术含量比较低，在很大程度上，政府部门直接应对各种突发公共事件，当 某一突发公共事件发生后，由政府部门及有关人员直接赶赴现场，进行处 置。
直接应对 政府部门
突发公共 事件
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案例—阳宗海事件
2008年6月，负责监测阳宗海水质的工作人发现：湖水砷 浓度出现异常波动。情况后来进一步恶化，到9月16日，湖 水砷浓度监测值高达每升0.128毫克，远远超过每升0.05毫克 的饮用水安全标准。而2007年9月以前，湖水砷浓度均值还不 到每升0.006毫克。砷在环境中主要以化合物的形式存在，砷 的化合物均有毒性，“砒霜”的主要成分就是三氧化二砷。 发 现湖水被污染后，7月8日，有关部门启用新的水源点和应急 供水方案，以解决沿湖26596人的生活饮水问题。9月12日， 云南省政府宣布阳宗海实施“三禁”：禁止饮用阳宗海的水， 禁止在阳宗海内游泳，禁止捕捞阳宗海的生产品。10月1日水 质恶化至峰值,随后呈缓慢下降趋势。当地政府通报，经查砷 污染的主要来源是云南澄江锦业工贸有限公司 。
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1.2、电子政务环境下政府应急管理变化的成因
3、社会环境的发展变化 在经济全球化、社会信息化的时代背景下，境内与境外相互渗透，政 治、经济、文化、社会相互影响、内政与外交相互作用，敌我矛盾与人民内 部矛盾相互交织，传统的安全威胁与非传统的安全威胁相互融合，危及我国 和谐稳定的问题呈现出复杂化、多样化等特点。因此，只有切实增强忧患意 识，创新政府应急管理机制，全面加强政府应急管理工作，才能妥善应对各 种社会风险。 4、电子政务在政府应急管理中的应用 ① 电子政务是政府管理方式的革命。 ② 电子政务在政府应急管理中的应用，已成为政府应急管理变化的催化 剂、加速器，已成为政府解决其所面临的经济和社会问题的一种手段，是推 动经济与社会发展的一个工具，给政府应急管理注入了无穷的活力和巨大动 力。 ③电子政务的发展为政府有效控制危机，建立危机快速反应机制提供了有 效平台。
直接应对
政府部门
突发公共共事件的双重关系
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1.2、电子政务环境下政府应急管理变化的成因
电子政务环境下的政府应急管理已经发生了许多变化。造成这种变化 的原因有很多，归纳起来，主要有以下几个方面： 1、突发公共事件自身的原因 ① 突发公共事件的公共性。 ② 突发公共事件的成因复杂，类型多样。 ③ 突发公共事件的生命周期规律。 2、政府发展目标的客观要求 法制政府、服务政府、责任政府、民本政府、阳光政府等政府发展目标 的确立，客观上促进了政府应急管理机制的建立与完善，是推动政府应急管 理发生变化的政策环境。政府应急管理机制的完善，既是政府有效履行社会 管理职能、提供公共服务的基础性工作，又是政府自身建设中重要而紧迫的 任务；既是事关国家长治久安的大事，又是检验政府行政能力的重要标志。
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案例—阳宗海事件
锦业公司是一家工业总产值6亿多元、上 缴税金1000多万的企业,但是其生产工艺、原 料储备、排污措施等都存在很大的问题。
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案例研究的基本结论
1.应急管理预案缺乏操作性。
根据2004年国务院《省(区、市)人民政府突发公共事件总体 应急预案框架指南》的要求,目前我国各省级政府都制订了相应的 总体应急预案和专项应急预案,其他各级政府和职能部门也有相应 的总体应急预案和部门应急预案,这标志着我国应急管理预防体系 初步形成。但省级总体预案相差不大,基本上都是照抄国家总体预 案,没有体现地方特殊性,也不具操作性,这也是我国目前立法的通病 之一,不过由于中央政府拥有强大的资源支撑和权力支撑,因而能够 在一定程度上弥补预案操作性的缺失。在应对突发公共事件中,解 决人力、财力、物力缺乏问题的首要途径便是做好应急预案,使预 案在事件发生之后能够启动运行,但困扰地方政府及相关职能部门 的一大难题便是协调关系多了,但是配备的资源并没有增加、也无 力增加,这就影响到了应对突发公共事件时政府协调的效果。
案例研究的基本结论
4.省内不同部门和政府间,各自为政,职权交错,不能有效沟通和协作。 省内突发公共事件的应急处置在横向上是分散的,虽然设置了应急委 员会等综合指挥调度机构,但是这些机构都是“救火队式”的临时组织。 突 发公共事件的处置主体来自不同部门,包括环保、交通、卫生、公安、消 防等等部门,往往是政出多门,权限交错,这势必造成行政低效,“有组织的不 负责任”某种程度上成为重大突发公共事件中各级政府及其职能部门处 境 的常态。由于“块块”上涉及到昆明市(下属宜良、呈贡两县)、玉溪市 (下属 澄江县)两市三县,阳宗海事件实际上是一个典型的“公共池塘资源”问题; 而 “条条”上,按照《云南省阳宗海保护条例》,省水利厅下属的阳宗海管理 处 应当负责协调各个职能部门对阳宗海进行保护,但其自身力量有限(工作人 员仅有六七人),实际上管辖阳宗海的还有省“九湖办”(“九湖办”:云南省 环保 厅为综合管理包括滇池、阳宗海、洱海等云南省境内9大高原湖泊而设立 23 的行政机构)、两市三县的环保局/水利(务)局/建设局/规划局,以及阳宗海
传统环境下政府部门与突发公共事件的直接关系
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1.1 电子政务环境下政府应急管理变化的表征
2、 在电子政务环境下，政府应急管理除了对突发公共事件的现场处置 外，还充分运用了各种技术手段，包括现代计算机技术、网络技术和卫星通 讯技术等，通过建设应急系统，加强对突发公共事件的监测、预警、指挥、 控制、协调等间接处理，这种应对突发公共事件的双重方式，增强了政府应 急管理的灵活性、主动性，大大提高了应急管理的能力和水平。
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2.2、政府应急管理组织结构的特点
电子政务环境下的政府应急管理组织结构模式的特点主要表现在 以下几个方面： 1、以信息处理为基础 2、层级结构与网状结构相结合 3、静态结构与动态结构相结合
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2.3、政府应急管理组织机构的协调
根据政府应急管理部门之间的关系，政府应急管理的协调可以分 为：纵向协调、横向协调两种基本类型。 1、纵向协调 纵向协调是政府上下级间的等级协调。纵向协调要求在政府应 急管理中，上级机关的指令要保证能得到快速有效的贯彻执行，从 而实现统一领导、统一指挥。 2、横向协调 横向协调是同一级别的各职能部门之间的无等级协调。也就是 说，在政府应急管理中，同一级别的各种职能部门之间既需要合理 分工，又需要密切合作。在电子政务环境下，实现政府应急管理横 向协调，需要构建起多部门协同配合的应急联动机制。
第七章 电子政务环境下政务应急 管理机制
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内容提要
一、电子政务环境下政府应急管理的发展变化
二、电子政务环境下政府应急管理的组织机制 三、电子政务环境下政府应急管理的运行机制 四、电子政务环境下政府应急管理的保障机制
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1 电子政务环境下政府应急管理的发展变化
1.1 电子政务环境下政府应急管理变化的表征 （一）、管理理念的变化
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案例研究的基本结论
3.现行的应急管理体制还是以“条”为主的单灾害防御体系,“条块结 合” 并没有得到很好的落实。 阳宗海事件发生之后,云南省水利厅和环保局之间、玉溪市与昆明市 之间的协调完全由省委省政府来进行,主要的做法也是“上面让怎么做,我 们就怎么做”。平级政府之间或职能部门之间各自为政,缺乏联动,相互协 调往往变成问责时的相互扯皮推诿。究其深层原因,仍是压力型体制使得 下级政府和部门的自主性缺失。当然,事件发生之后,需要有统一而有效的 领导,上级政府的直接领导有利于避免事件继续扩大和解决。但是这种凡 事都需要上级协调的体制使得下级政府和部门在事件发生后严重依赖上 级的命令,信息沟通与协调的时效性无从谈起。阳宗海事件发生后云南省 委省政府实行“三禁”政策、排查污染源、行政问责等一系列措施,有效 防 止了次生灾害和群体性事件的发生;但是从另一角度来看,阳宗海的后续治 理还是需要省市各个职能部门之间的协调,单纯依靠省委省政府或昆明市 委市政府的行政命令或动员式的协调,难保类似水污染事件不会再次发 生。 22
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1.3、电子政务环境下政府应急管理变化的规律
1、应急管理主体：由单一走向多元化 2、应急管理模式：由非常态应对走向长效管理 3、应急管理方法：由经验管理走向科学管理 4、应急管理资源：从分散管理走向集成管理
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2、电子政务环境下政府应急管理的组织机制
组织是人类最普遍的社会现象。W．理查德· 斯格特（2001年） 认为，组织是意图寻求具体目标并且结构形式化程度较高的社会结 构集合体。 在电子政务环境下，政府应急管理应该具有与之相适应的组织结 构，这种特定的组织结构与在特定的条件下，在特定的时间执行特 定的任务相匹配，是适合应急管理任务的组织形式。可以说，只有 建立健全政府应急管理组织体系，才能保证政府应急管理的有效开 展，政府应急管理组织是政府应急管理的内核，也是政府应急管理 有效开展的前提。
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案例研究的基本结论
这些机构均由各政府和部门的主要领导担任组长,相关 的环保、卫生、水利、农业、公安等部门担任小组成员单 位。这种动员式的非常设机构在应对突发事件时,短期内具 有很好的效果。但是,机构之间很难形成有效的沟通,预警 信息发布之后难以形成统一应对的合力。同时,类似于阳宗 海事件的环境污染问题必须重视长远性,由此引发的群体性 事件也容易产生次生性威胁,类似的动员型应急体制面对日 益复杂的突发公共事件时难免捉襟见肘。
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案例研究的基本结论
按照云南省、昆明市、玉溪市《突发公共事件总体应 急预案》规定,本应及时应对处理事件的省、市应急办, 在 事件的处理中, 很难看到他们作为一个应急机构的作为,最 终事件的处理仍需通过主要党政领导出面解决。阳宗海事 件中,在昆明市将阳宗海水质相关数据上报到省政府和环保 厅后,省环保厅牵头成立专家组排查污染源,昆明市成立了 阳宗海水污染综合防治领导小组,宜良、呈贡两县也成立了 相应的领导小组。
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案例研究的基本结论
2.应急管理体制制度化程度低。 所谓的应急委员会不过是临时抽调组成的工作组,应急 管理机制仍为动员式的,而非制度化的,反应慢、成本高,且 不易积累事件处理的经验教训。而常设机构———省市应 急办从实际运作来看,一般就是政府值班室,权威性不足,难 以协调政府的下属职能部门。由省应急办出面协调发改 委、财政厅、公安厅等强势危机管理部门,实际上存在着相 当大的难度,即使是行政领导担任负责人,协调其分管之外 的部门也有难度。除此之外,应急办在应对公共突发事件中 往往是无所作为,或者其成员作为其他组织如应急委员会的 面目出现。
2、与传统环境下的政府应急管理相比，电子政务环 境下的政府应急管理呈现出两大新的管理理念： 一是前端控制 二是全过程管理
事前 事发 事中 事后
应急预警
应急响应
应急善后
电子政务环境下的政府应急管理流程图
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1.1 电子政务环境下政府应急管理变化的表征
（二）应急主体的变化 与传统环境相比，电子政务环境下的政 府应急管理主体也发生着深刻的变化，主要 表现在以下两个方面： 1、 应急主体由单一走向多元。 2、 应急主体之间的关系由各自为政到协 同应对。
1、在传统环境下，政府危机意识不强，缺乏对突发公共事件的 事前防范。政府对突发公共事件的处理方式是事后救火式的处理， 在时间上，关注突发公共事件爆发以后的阶段，其时间主线是： 事发—事中—事后
事发 事中 事后
应急响应
应急善后
传统环境下的政府应急管理流程图
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1.1 电子政务环境下政府应急管理变化的表征
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案例—阳宗海事件
阳宗海：距昆明36公里，有326国 道经过，地跨澄江、呈贡、宜良三县之 间，因大理国时强宗部落居住(后讹为阳 宗)而得名。明、清时称为明湖，湖面形 如一只巨履，两头宽，中部略窄，海拔 1770米，南北长约12公里，东西宽约3公 里．湖面积30平方公里，平均水深22米， 最深30米。阳宗海为高原断陷湖泊，湖 岸平直，湖底凹凸不平，有岩洞暗礁， 水色碧绿，透明度高，为淡水湖，湖内 盛产著名的金线鱼。湖水主要来自周围 汤泉河及雨水聚积。