国家资产负债表研究成果及其应用_马骏

国家资产负债表研究

成果及其应用

马

骏

张晓蓉

李治国

（德意志银行大中华区、复旦大学管理学院

上海200433）

摘要：我国实施财税和预算改革须探讨其与政府资产负债表的关系。我国的财

政预算必须实现“窄口径”向“全口径”的转变，并能够同时反映流量和存量数据、揭示中长期风险和隐性风险。我国中央政府和地方政府资产负债表的存量数据，揭示了社保、医疗、环境治理、地方债和铁路债带来的中长期财政压力。对较为紧迫的地方债务和或有债务问题，我国需建立以地方债为主的地方融资体系，通过编制地方政府资产负债表来披露地方债务规模和担保数量。上海可以率先尝试发行地方债和编制地方政府资产负债表。

关键词：预算口径

政府资产负债表

中长期财政压力

地方债

中图分类号：F810．2文献标识码：A 文章编号：1005－1309（2013）12－0009－010

作者简介：马骏，博士，德意志银行大中华区首席经济学家，复旦大学特聘教授；张晓蓉，博士，复旦大学管理学院

财务金融系副教授；李治国，博士，复旦大学管理学院产业经济系副教授。

本文从4个方面探讨国家资产负债表与财税改革、预算改革的关系：（1）全口径预算。从国际视野讨论我国实现全口径预算的必要性和可行性。

（2）预算和国家资产负债表之间的关系。我国目前的预算仅包括政府的收入、支出和赤字等流量数据，没有反映资产和负债等存量。在今后的预算中可以引入存量概念，以优化决策。

（3）滚动预算。滚动预算指政府除当年预算外，还提供3年、5年甚至10年或10年以上的财政预测。长期财政预测可以揭示一些短期内无法显现的问题，尤其是政府债务变化的趋势。

（4）地方债务及或有负债。为披露地方融资风险，阻止地方债务转化为系统风险，建议用地方债为主的融资模式取代融资平台，并披露担保项等或有债务。建议上海率先编制资产负债表。

一、财政统计和预算口径

（一）建立良好的财政统计和预算口径

良好的财政统计和预算口径必须满足以下4个要求：

1．全面反映政府和公共部门的活动。通常所说的“一般预算”或“预算内”属于窄口径预算，

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它们仅包括政府经济活动的一小部分；另有相当大部分政府经济活动则反映为“预算外”，如地方政府负债和社保负债（债务项）和国有企业（资产项）。

一般预算不能明确政府的总体规模（事实上更倾向于低估政府规模），也无法把握政府的负债数量。因无法判定政府规模过大或过小，便无法明确政府干预应该提高还是减弱，这给政策调整带来了困难。因此，从全面反映政府经济活动的角度出发，需要全口径预算。

2．同时反映流量和存量。财政统计中的流量指当年收支和赤字，存量指政府的资产、负债、净资产和净债务。目前，英国、加拿大、澳大利亚等国已经编制了政府的资产负债表，英国甚至将政府净负债作为其财政指标的重要内容之一，用以揭示流量数据无法反映的政府财政风险。

3．同时反映当前和长期的财政风险和趋势。政府当年的举债数量并不反映在债务的现金流量中，而是表现为债务未来到期时的偿债压力。因此，利用3年、5年滚动预算，或更长期的10年乃至15年预算，能够提前警示大规模偿债引发现金支出的风险。

4．同时反映显性负债和或有负债。或有负债与显性负债相对，指不明确包含在资产负债表中的负债以及某些可能转化为负债的义务。

担保是一项典型的或有负债。我国地方政府存在大量给其下属融资平台担保的实例，而这些责任目前并没有反映在预算口径中。此类担保隐含了大量的风险，一旦融资平台无力偿还债务，地方政府作为担保人必须承担偿债责任。我国的预算体制改革必须能够反映此类风险。

（二）国际使用的财政统计和预算口径

图1是IMF建议参照的政府财政统计口径，其中的“广义政府”包括中央政府和地方政府，地方政府又可分为州政府和州以下的地方政府。第三个层面是中央政府和地方政府的预算，分别有预算内和预算外。社保基金放在预算内或预算外均可，取决于中央和地方财政关系的模式。

图1IMF（GFS2001）建议的政府财政统计口径

我国与其他西方国家存在一个明显的差异，即我国有单独的国有资本经营的预算。西方国家政府预算中也有该项，但因其国有企业规模非常小，不单独编制，通常将其放在一般预算内，作为政府的某个收入项出现。例如，美国的国有企业创造的GDP仅占全国GDP的1%，中国的国有企业创造的GDP占全国GDP的30%。

图2是IMF建议参照的公共部门的统计口径。如果将广义政府再扩展，在其中纳入国有企业（公共企业），其即为公共部门。公共企业可再划分为国有金融企业和国有非金融企业。

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图2IMF建议参照的公共部门统计口径

表1为IMF编制的若干国家目前实现“全口径”预算程度的比较，其中全口径覆盖了几乎所有的政府经济活动。可以看到，发达国家通常有比较完整的预算，包括预算内、预算外、社保以及中央政府和地方政府。发展中国家预算的全口径程度则较低，最差的是津巴布韦和越南。

表1给出了中国在2010年的情况，包括预算内和预算外、中央政府和地方政府，但社保尚未纳入。2013年，社保作为资本预算之一也纳入了预算体系，因此从名义上看，我国已建立了全口径预算的框架，从原来的“一般预算”和“预算外”发展为政府性基金的预算，包括社保和国有资本经营。然而，我国还面临着一个实际问题，即目前的预算口径仍然是名义的口径。

表1若干国家财政统计“全口径”实现程度比较

国别预算内预算外社保中央政府地方政府全部政府年份巴西√√√2010保加利亚√√√√√√2010加拿大√√√√√2010中国√√√√√2010埃及√√√√√2010德国√√√√√2010秘鲁√√√√√√2010瑞士√√√√√√2011越南√2004津巴布韦√1997来源：GFSY2011，IMF。

（三）我国全口径预算存在的问题

我国有独立的国有资本经营预算，但在国有资本经营预算中纳入的国有企业利润只占极小部分。其他国家国有企业向财政上缴利润的比例通常在20% 70%，中国2011年该比例是7%，2012年上升到14%。但是，即使国有企业上缴了这部分利润，也并非全部利润进入公共预算，事实上绝大部分利润又返还给了国有企业。如在2012年的预算中，国有企业上缴了1500亿元，但仅有50亿元留给公共预算，超过90%的部分返还给了国有企业，净上缴给公共财政的部分实际不到利润的1%。因此，国有资本经营预算的不完整是我国全口径预算的重大缺陷。

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