自然资源国家所有权主体的全民性及实现机制

自然资源国家所有权主体的全民性及实现机制

作者：叶榅平

来源：《贵州省党校学报》2017年第02期

摘要：自然资源属于国家所有即全民所有，全民是国有自然资源的最终所有者，然而，在实践中，作为国有自然资源真正所有者的“全民”却在国家所有权行使中缺位或虚置，其共同意志和公共利益在自然资源国家所有权行使中难以得到有效体现和保障。因此，要健全和落实自然资源国家所有权制度，首先必须充分理解自然资源国家所有权主体的全民性及其意义，保障全民真正成为享有和行使自然资源国家所有权的主体，彻底解决国家所有权主体虚置所产出的问题，实现自然资源属于“国家所有即全民所有”宪法价值和目的。

关键词：自然资源；国家所有权；所有权主体；全民性

中图分类号：D913文献标识码：A文章编号：1009-5381（2017）02-0057-06

引言

在党的十八届三中、四中全会的两个《决定》中，中共中央都明确提出并阐述了健全自然资源产权制度的法治建设目标和要求，这是党从基本国情及经济社会发展现状出发作出的重大战略抉择。在自然资源立法目标与定位已经明确的情况下，如何健全自然资源产权制度就成为当前法治建设理论研究与实践探索的重大课题。中共中央国务院颁发了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（以下简称《意见》），对完善我国产权保护制度进行了全面部署，这是我国首次以中央名义出台的产权保护顶层设计。《意见》也进一步明确要求，“建立健全归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。”笔者认为，在以生产资料公有制为基础的政治经济制度背景下，我国自然资源产权制度的基础和核心是国家所有权。然而，自然资源国家所有权具有显著的特殊性，难以简单适用传统私法上的所有权规则，而在宪法、物权法和自然资源单行法中，自然资源属于“国家所有即全民所有”的立法表达十分原则和抽象，在理论解释和制度实践中都面临着不少困境，制约着自然资源产权制度的进一步完善和发展。因此，如何将自然资源国家所有权从宪法意义上“全民所有”转化为现实，一直以来都是困扰我国理论与实践的一大难题。

在解决这一难题上，我国法律规定由国务院代表国家行使所有权，然而，由于自然资源遍布全国，数量庞大，种类繁多，国务院实际上很难履行代表职责。因此，真正行使国家所有权的是没有得到法律授权的各级政府和各种资源职能管理部门。实践中，政府一方面从私法角度通过出让等方式设立各种自然资源使用权；另一方面以各种单行法为依据对自然资源使用进行

行政管制，各级政府既是所有权的行使主体，又是监管主体，存在身份混同、权责不明等问题，其结果，自然资源国家所有权就变得飘忽不定，政府欲坐享私权的好处时，它就变成可以市场化的私权，而政府欲独断公权的实益时，它又成为可以独断专行的公权。在此情况下，自然资源常常被当作个别地方经济发展与政府部门追求利益的主要财富，而作为国有自然资源真正所有者的“全民”却在国家所有权行使中缺位或虚置，其共同意志和公共利益难以得到有效体现和保障。在此情况下，稀缺的自然资源就更容易在部门利益或地方利益的追逐之下消耗殆尽，自然资源国家所有权制度所设定的防止资源垄断、防止资源浪费以及实现全民公共福祉的目标也就必然落空。

发展观察叶榅平：自然资源国家所有权主体的全民性及实现机制在此背景下，重新思考自然资源“国家所有即全民所有”的立法价值及其实现对于健全自然资源产权制度显然具有重要的意义。笔者认为，要从制度上完善自然资源产权制度，必须在理论上充分认识自然资源属于国家所有即属于全民所有的性质，深刻理解全民作为自然资源国家所有权真正主体的法治意义。在此基础上，将全民置于自然资源国家所有权行使制度建设的中心位置，通过建立民主制度和程序，保障“全民”能够真正享有和行使自然资源国家所有权，解决国家所有权主体“虚置”和“代理”问题，真正实现自然资源属于“国家所有即全民所有”立法价值和目的。

一、自然资源国家所有权主体的全民性

我国宪法第9条第1款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”尽管学界对该条的规范性质存在争论，①①学界对该条的规范性质和意义存在较大争论，主要观点有物权说、公权说、双重所有权说、所有制说、名义所有权说等。但是笔者坚持认为，宪法第9条自然资源国家所有权是最直接和最权威的法律依据。②②尽管有不少学者认为，宪法上“国家所有”是关于公有制或国家所有制的宪法表达，但是将“国家所有”解释为“国家所有权”确实是多数学者的共识，并有不少学者从理论、历史、立法资料等方面论证“国家所有”就是一种所有权。在宪法第9条规定的基础上，物权法第45条规定“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有”，第46条、第48条和49条则直接规定矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源属于国家所有。从宪法和物权法的立法表述形式上看，自然资源属于“国家所有即全民所有”是具有双重所有的立法结构，即自然资源国家所有权有两个主体：一是国家，二是全民。那么，“国家所有”与“全民所有”之间到底是一种什么关系呢？宪法及其他法律对此均未予明言，学界对此则存在争论：第一种观点认为，“国家所有”是全民所有制的法律体现，前者是上层建筑，后者是经济基础。[1]第二种观点认为，“国家所有即全民所有”实为全民所有在宪法上的所有权表达。[2]第三种观点认为，国家和人民具有内在的一致性，因而，国家所有即全民所有。笔者认为，第一种观点将国家所有与全民所有俨然分为上层建筑与经济基础的观点值得商榷。自然资源国家所有即全民所有是一种所有权的法律表达，既表达了这种所有权的全民性，也明确了这种所有权

的主体既是国家也是全民，两者之间并不存在矛盾。在法律特别是宪法中，“全民所有”可以是所有制的表达，也可以是所有权的表达，两者并非只能是相互排斥的关系。就第二种观点而言，在自然资源国家所有权的建构和行使中，“全民”并不仅仅具有象征性意义，而是可以具体参与权利行使和收益分享的权利主体。因而，自然资源“国家所有即全民所有”不只是自然资源“全民所有”向法律上所有权的过渡，自然资源全民所有不仅是宪法上的所有权，也是民法上的所有权。笔者认为，国家所有与全民所有具有一致性的观点值得肯定。自然资源属于“国家所有即全民所有”立法表达，既是对自然资源国家所有权的直接定性，也是对其主体的明确规定。国有自然资源最终归属于全民，自然资源国家所有权必须服从于服务全民、为全民共享这一制度性的根本要求。

那么，自然资源国家所有权主体为什么具有这样的全民性呢？笔者认为，“国家所有即全民所有”首先是自然资源所承载的利益的公益性与国家所代表的利益的全民性所决定的，自然资源承载的全民利益与国家所代表的全民利益不谋而合，自然资源国家所有权正是表达、确认和保护这种利益一致性的法律形式。立法以国家为归属全民的自然资源所有权的主体，本质上就是为了能够更好地维护全民的公共福祉，保障自然资源真正归“全民所有”。其次，我国是人民民主专政的社会主义国家，在我国社会主义法律体系中，国家意志和全民意志具有内在的一致性，由国家作为“全民所有”的权利主体不仅符合全民所有的本质要求，而且符合所有权主体特定性的要求。从“全民所有”到“国家所有”，就是一个从抽象的社会主体到具体的法律主体的立法表述上的变化，其实质内容没有发生改变。因此，宪法第9条规定“国家所有即全民所有”的立法深意正是为了表明自然资源国家所有权主体具有全民性，自然资源在法律名义上归国家所有其本质就是归全民所有。

总之，自然资源国家所有权中的“国家”就是特定主权范围内的全体人民，尽管从形式上看，自然资源属于“国家所有即全民所有”存在“国家”和“全民”两个主体，但本质上它们具有完全相同的意义，全民才是国有自然资源的最终意义上的真正主人。

二、自然资源国家所有的行使应体现主体的全民性

自然资源是一个社会最为重要的经济要素和最为基本的物质保障，也是人类赖以共存的生态环境的重要物质构成。因此，自然资源具有明显的公共性特征，是属于全民的共同财富。我国宪法第9条充分尊重和体现自然资源的公共性，明确规定自然资源是属于全民的共同财富。因此，自然资源国家所有权的行使必须体现自然资源国家所有权主体的全民性，充分尊重全民的共同意志，维护全民的共同利益，以全民公共福祉为根本出发点和归属点。自然资源国家所有权的行使必须体现主体的全民性，一方面是因为全民是自然资源国家所有权的真正主体；另一方面也是因为自然资源本身具有强烈的公共性，是基于自然资源公共性的内在要求。

（一）国有自然资源的使用和管理应由全民共同决策