关于课题制管理

今年1月，国务院办公厅转发了科技部、财政部、国家计委、国家经贸委《关于国家科研计划实施课题制管理的规定》，对国家各类科研计划的项目管理、经费管理、资产与成果管理、监督检查等各个环节作出了规范。与过去的科研管理制度相比，发生了很大的变化。

一、课题制的概念

根据国务院办公厅转发的《关于国家科研计划实施课题制管理的规定》里提出的课题制的概念，课题制是指按照公平竞争、择优支持的原则，确立科学研究课题，并以课题为中心、以课题组为基本活动单位进行课题组织、管理和研究活动的一种科研管理制度。这里跟过去相比，突出的变化就是以课题为中心的管理思想。

二、过去科研管理制度中存在的问题

1.制度繁杂，缺乏统一规范现行各种科研计划都有相应的管理制度。管理模式是不尽相同的，比方说“863”计划实行的是专家决策机制，攻关计划实行政府决策机制。在经费的管理使用上，支出口径也不统一，给管理工作带来很多不便。

2.重规范课题申请人，忽视规范政府行为过去一般对申请人、课题承担单位提出的要求较多，但对政府职能部门在计划及课题的管理中应该履行的职责规定不明确，没有人监督政府。因为没有相应的文件规定，想监督也没依据，这对课题管理和廉政建设造成了不利的影响。

3.项目管理重决策轻服务我们过去很多工作放在立项上，对立项后的后续管理比较薄弱。

4.经费管理重决算轻预算财务部门过去在项目预算管理上基本不怎么参与，做的是类似出纳的工作，多是在后期报报数。这样的方式比较落后，没有起到前期防范的作用。

5.在资产管理方面重所有权、轻资产营运过去一些文件中提出用专项资金购置的资产归科技部所有，这很不好操作，有的单位因为不明确到底该不该使用，造成了资产的闲置，实际上是资源的浪费。

6.课题负责人责权利不统一过去单位承担项目后通常有一个项目负责人，项目负责人负责完成项目，但他在法律上没有明确的地位，所以在具体的科研活动中，很多事项，包括人、财、物的组织和使用都要由单位审批，各种资源不能白主安排调度。按照课题制的规定，在事前依托单位就得承诺提供哪些服务和条件，在申请课题的时候，依托单位要盖章，在课题得到批准后，就必须按照这个条件来实施。

7.决策机制不完善过去的决策机制有的是专家决策机制，有的是纯粹的政府决策机制，也请一些专家参加评议，但这在制度上没有明确的规定。现在的决策机制明确要求必须引入评估、评审机制，可以实现招投标的必须实行招投标。

8.监督机制不完善过去的监督主要属于事后的监督，项目研究结束后进行验收和财务检查，检查也不很全面。现在强调要在课题研究过程中进行控制，保证课题经费的合理使用。因为事后的监督有时候比较滞后，尤其一些资金投入很大的项目，会造成更严重的后果。

三、课题制的改革与创新

课题制将以单位为中心的管理重心移向了以课题为中心的管理。简单来说，以单位为中心的管理，课题资源的组织都是以单位为主体，课题制要求组织课题的资源是以课题为主体。

1.关于课题立项

建立专家评议与政府决策相结合的立项审批制度。专家评议与政府决策相结合，强调最终的决策权在政府部门，但在决策过程中，必须要听取专家的意见。专家可以是我们请来评议的专家，也可以请中介机构来进行评估，中介机构组织评估的时候，也是依赖专家的意见。实行招标投标和评估评审制度。科研项目必须进行评估或评审，符合招投标条件的，必须实行招投标，这在课题制的两个附件中已明确提出，两个附件《关于国家科研计划招标投标管理暂行办法》和《关于国家科研计划评估评审暂行办法》，现已由科技部、财政部、国家计委、国家经贸委四个部门联合发布实施。

实行课题责任人负责制，课题责任人可以是白然人也可以是法人，过去课题负责人只能是法人。有些研究课题，特别是基础研究，白然人作为课题责任人是很合适的，这样白然人在法律上有了明确的地位，责权利是统一的。

课题责任人与课题依托单位可以打破单位、所有制界限进行优化组合。为充分利用资源，可以选择本单位为依托，也可以选择任何具备课题所需科研条件的单位。

允许跨部门、跨单位择优聘用课题组成员。这是以课题为中心组织人力资源的一条原则。只要对完成课题任务有益，无论是本单位还是外单位的人，都可以聘用。

课题组人数及主要成员要得到归口部门的确认。科技部目前正在研究如何提高项目研究经费中人员费用的问题。提高人员费用无非是提高标准，但如果提高标准后，不控制人数，就会造成很多科研经费变成单纯养人的了。人员费用是为完成科研任务而开支的，因此在课题立项的时候，必须把课题的工作量和人数定出来。

2.关于课题的组织管理

计划管理与经费管理既要分工协作，又要相互制约。过去的立项包括项目经费的确定，通常是由计划和业务部门定的，财务部门很少参与到这个工作中去。现在明确分工了，既分工协作又互相制约，就是说计划部门负责制定指南，负责项目的立项，财务部门负责项目的预算，以及对项目预算执行的监督检查。

明确课题管理和课题研究各方的职责。不仅要明确课题申请人的职责，也要明确政府部门的职责，明确政府部门的职责也是为了接受社会的监督。

明确课题研究的层次。过去课题的层次控制不严，有的了课题下还有孙了课题，无限制分解，最后有的项目拿到手也仅仅是儿万元。课题的分解也会造成一些课题研究中经费的浪费，所以在这方面要控制好课题的层次，避免课题无限分解，集中力量完成科研任务是非常重要的。现在规定课题最多只能分两个层次，一是课题这层，或者称之为项目，下一层为了课题。课题分解要在立项的时候就提出来，得到归口部门的认可。这样，以后的预算和相应的核算、监督检查，都按这两级来执行。

实行重大事项报告制度。这在过去也是没有的，过去在课题研究过程中，有些课题负责人、主要研究人员换了，技术路线做了调整，预算做了大的调整都没有报告，造成了管理部门批完项目后，对后期的管理情况不能掌握，所以这次明确提出了这个制度。

3.关于经费的管理

实行预算评估或评审制度。评估评审制度不仅限于项目的立项，在预算管理同样要有评估或评审，这是由财务部门来执行的。

设立计划管理费并明确使用范围。计划管理费是由管理部门来使用的，过去我们在做很多管理工作的时候，如组织评估、评审或者想进行监督检查，费用没有来源，有的采取立一个虚的项目，也有的立项后，告诉项目承担单位其中有若干经费是管理部门用的，这其实是挤占项目经费，造成了白身的违规，而且容易滋生腐败。现在设立的计划管理费用就是组织一系列的评估评审、检查、监督用的。

确定课题资助方式。有两种资助方式，一是成本补偿式，一是定额补助式。成本补偿式就是课题确立的时候，并不确定课题的真正预算是多少，预算是根据申请人报来的预算书，由财务部门组织评估、评审，最后确定课题成本，并按这一结果进行资助。定额补助式就是给出固定数额的补助，由专家评议项目的资助规模，一般适用于小项目。比如“863”计划办规定30万元以下的项目，实行定额补助式资助。

实行全额预算管理。这也是过去在课题支出科目里很不完善的地方，过去的成本支出，课题不能开支人员费、有的不能开支管理费、不能开支出国费用、不能购买大型设备等等。现在规定，只要符合现行财务制度的支出，都可以在课题里列支。关于人员费的问题，我们要进行进一步研究，科技项目本身就是以人为本，在人员费上我们现在已有突破，但突破得还不够。管理费过去是按比例切，现在是提供多少服务，就按制度核定多少经费。

细化预算管理。在“973”项目管理中，人员费要列出什么人参加，标准是什么样的;设备购置要把清单列出来。细化预算是很重要的，一方面预算编制相对准确了，比如，一个项目要1000万，但要把1000万的预算细化列出来还是不容易;另一方面有了细化预算就可以逐一审核，评估的依据更充分了。

编制经费来源预算与支出预算。课题经费要有来源预算，来源预算是按来源分的，比如从依托单位获得的人员工资、从企业获得的赞助，另外很重要的一个来源是申请项目经费。这么多来源，在支出中是按照支出的科目来分的，人员费多少，设备费多少，业务费多少。同时编制来源与支出预算，一是加强了对经费来源的管理，二是解决不同类型的单位由于获得的事业费不等，造成课题成本不可比的问题。

规范预算调整。过去的预算管理中没有明确的调整程序，课题预算调整无章可循。现在在各个计划财务管理办法中，都规定了预算调整应该报哪个部门批，需要执行什么样的程序。

加强成本核算。过去有的项目，预算是一个口径，核算的时候是按另外一个口径。现在要求成本核算要和预算的口径完全一致，便于监督。

结余经费归依托单位用于补助科研发展支出。这对结余经费的使用做了明确的规定，过去的结余经费往往是给课题组人员提奖励金或收归归口部门，现在归依托单位使用。

课题决算分类管理。目前有时候11月份下了课题，年底要单位报决算，这个决算要不是假的，要不就没有支出或极少支出。课题制提出课题下达不足3个月的课题，在第2年一并报决算。实行定额补助的，在项目结束后报决算。专项经费管理是以拨代支的，经费拨到项目承担单位，这笔费用在财政上就等于支掉了，总的收支情况由归口部门汇总到财政决算报表中去。对于课题经费的实际支出情况，是归口部门在课题管理中需要掌握的。

4.关于课题验收与资产、成果管理

课题验收中技术成果验收、资产验收和固定资产的验收要同步进行，有的课题验收完了，但财务帐还没有结，很多课题到把经费花完才结帐，很不规范。

资产使用权和经营权一般归依托单位。在课题制中提出用课题经费购置资产是国有资产，使用权和经营权归依托单位。资产的问题也是我们下一步要进行深入研究的问题。目前使用权和将来的经营权归单位之后，实际上资产是视同单位所有。但由于明确了所有权是国有的，有的企业改制、上市时应如何处理，还需要研究。

5.关于财务监督管理

依托单位有责任、有义务对课题进行日常监督。课题制的规定发布后，有的单位认为单位对课题的管理没有权力了。实际上依托单位作为资金的受理单位，就有责任、有义务对每笔课题费用的使用进行监督，课题责任人在批准的预算范围内有白主权，超出这个范围，单位要限制其使用。

政府部门公开办事程序和审批决策程序接受社会监督。

开展绩效考评、实施后评估。项目完成后，要有相应的后续管理，也是验证前期项目决策正确与否的一个办法，同时可以为今后的管理提供参考依据。

对课题责任人、课题依托单位、社会中介机构和评议专家进行信誉度评估。科学研究不能因为一个课题的失败，就追究责任，只要在研究过程中没有违规行为就应该认可，但也不能所有的课题都失败，那可能就有一个研究能力的问题了。关于中介机构和依托单位也是这样，不能每个项目都失败，否则就说明水平不行或有问题。信誉度评估依赖于数据的积累，这对科学家很有约束力。

实行重大课题监理制度。" 863”计划对重大项目已开始实行监理。

实行责任追究制度。对于弄虚作假、截留、挪用、挤占课题经费等违反财经纪律的行为，要按照有关规定对课题负责人和依托单位给予行政处分和经济处罚，同时根据情况可采取通报批评、停止拨款、终止课题等措施。构成犯罪的，依法追究刑事责任。

四、课题制管理的意义

规范各类科研计划管理，实行制度上的统一，有利于各项科研工作的协调发展。

以课题为中心的管理，有利于实现科研资源的优化组合，促进科研水平的提高。

建立责权利相统一的科研管理机制，有利于调动科研人员积极性，提高科研效率。

建立与科研活动规律相适应的预算管理机制，为科研工作提供必要的条件保障，有利于科研工作的顺利开展。

实行招投标和评估评审制度，有利于促进公平竞争，提高课题立项的科学性。

建立课题管理全过程的监督机制，有利于保障科技经费的合理使用，提高资金使用效益。

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