《住房公积金管理条例》释义

《住房公积金管理条例》释义
第一章总则
第一条（《住房公积金管理条例》制定宗旨）
第一条为了加强对住房公积金的管理，维护住房公积金所有者的合法权益，促进城镇住房建设，提高城镇居民的居住水平，制定本条例。

【释义】本条关于《住房公积金管理条例》制定宗旨的规定。

本条在修订时未作修改。

住房公积金制度是住房制度改革的产物，也属于社会主义市场经济下的新生事物，它的建立是我国城镇住房制度改革深化的标志，当前推行住房公积金制度已成为住房货币化改革的核心内容。

按照朱镕基同志“加紧住房公积金立法”的指示，原国务院住房制度改革领导小组，于1996年7月成立了《住房公积金管理条例》起草领导小组和起草办公室，开始住房公积金立法工作。

起草办公室先后赴广西、云南、四川、江苏、上海、天津、北京等地调研，起草了条例初稿，并征求了有关部门的意见。

由于国务院机构改革，条例起草工作移送建设部。

1998年4月，建设部在广泛调查研究和听取各方面意见的基础上，草拟了《住房公积金管理条例（送审稿）》。

送审稿上报国务院后，国务院法制办征求了国家经贸委、财政部、中国人民银行等23个部门和北京、上海等16个地方人民政府的意见，并召开了有关部门参加的座谈论证会。

国务院法制办、建设部、财政部、中国人民银行还赴上海、苏州、天津等地进行了专题调研，并在全国住房公积金规范化管理座谈会上听取了33个大中城市住房公积金管理中心负责同志的意见，经过反复研究、修改，形成了《住房公积金管理条例（草案）》。

《住房公积金管理条例》经1999年3月17日国务院第十五次常务会议通过，于1999年4月3日以中华人民共和国国务院令第262号发布施行。

并于2002年3月24日由国务院第350
号令对《住房公积金管理条例》（以下称新《住房公积金管理条例》）修订。

新《条例》是在认真总结我国住房公积金制度实践经验基础上，针对我国住房公积金制度发展过程中存在的问题，结合进一步深化城镇住房制度改革和加快住房建设的新情况、新形势修订的。

新《条例》的制订实施，是我国住房公积金制度发展历史上的一件大事，标志着我国住房公积金制度进入了更加完善的法制化、规范化发展时期。

实施新《条例》也是贯彻党的十五大精神，进一步深化住房制度改革、加快住房建设的重要措施，对于推动国民经济的持续、快速、健康发展具有重要意义。

住房公积金是一种义务性的长期储金，职工个人缴存的公积金是个人长期储蓄的住房基金；单位缴存的公积金是单位对职工由住房实物分配向货币分配的一种转化。

两者都归职工个人所有，只能用于购房、建房、住房翻建和大修。

不能移作他用。

根据本条规定，制定《住房公积金管理条例》的宗旨：
第一，加强对住房公积金的管理，维护住房公积金所有者的合法权益。

推行住房制度改革是要形成新的住房机制，改变原来无偿分配、低租金使用的住房制度，逐步实现住房商品化和自住其力。

但是，在当前房价较高和职工收入普遍不高的情况下，尽管职工对住房需求很大，迫切要求解决住房困难，由于支付能力太弱，往往只能望房兴叹，无法购房，迈不开住房商品化的步伐。

面对这种严峻局面，必须努力开拓，寻求新的办法来提高职工个人对购买住房
的支付能力，而公积金的推行正是解决了这个矛盾。

因为，一方面，建立了公积金制度，通过个人努力、国家和单位支持，以及长期储蓄，可以极大地提高职工对住房需求的支付能力；另一方面，运用公积金来发放住房抵押贷款，而且实行政策性的低利率贷款，这就能具体帮助中低收入的职工买房，并且减轻他们的负担。

显而易见，推行公积金可以促进实现住房商品化，成为实现住房商品化的一种有效途径。

第二，促进城镇住房建设，提高城镇居民的居住水平。

推行住房制度改革是要解决职工的居住困难问题，使居住特困户和居住困难户改善居住条件，做到安居乐业。

要实现这个目标，单纯依靠国家投资和企业筹资建房，已经远远不能适应需要，必须努力开拓，寻求新的融通资金渠道，以扩大住房建设投资规模，增加住房建设量，从而加快解决职工居住困难。

公积金的推行正好解决了面临的矛盾，适应了客观需要。

因为，大量归集的公积金除了满足职工因买房、建房和离退休、离境的需要而支取外，其余都可以贷款给有关各方，支持他们从事住房建设，扩大住房建设规模。

这样做，解决职工居住困难的步伐加快，群众得到了实惠，必将进一步拥护和支持房改，使房改不断深化和顺利推进。

第二条（《住房公积金管理条例》适用范围和住房公积金的涵义）
第二条本条例适用于中华人民共和国境内住房公积金的缴存、提取、使用、管理和监督。

本条例所称住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工缴存的长期住房储金。

【释义】本条关于《住房公积金管理条例》适用范围和住房公积金涵义的规定。

本条在修订时对第二款作了修改。

增加“民办非企业单位、社会团体”职工作为缴存主体。

（一）《住房公积金管理条例》适用范围
根据本条第一款的规定，本条例适用于中华人民共和国境内住房公积金的缴存、提取、使用、管理和监督。

住房公积金的缴存是指负有缴存义务的国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位，均须按规定到住房公积金管理中心和受委托银行，为所属在职职工（合资、独资企业中的外国人除外）办理住房公积金开户登记手续，按归足额缴存住房公积金的行为。

《条例》对住房公积金账户设立、缴存登记、职工个人账户设立、变更登记、注销登记、转移和封存、住房公积金缴存比例、单位代扣代缴程序、住房公积金列支办法等作了详细规定。

住房公积金的提取和使用是指住房公积金所有人按规定的条件和程序将住房公积金取出，以及住房公积金管理中心对存储期间住房公积金的运用行为。

《条例》对住房公积金的提取条件和程序，住房公积金贷款条件和程序等都做了详细规定。

住房公积金的管理是指为了保障住房公积金制定的安全高效运行，法律规定的管理机构按照各自分工，各司其职、各尽其责，安全运用住房公积金，维护住房公积金所有者合法权益的行为。

《条例》明确了住房公积金管理的基本原则，详细规定了住房公积金管理决策机构、执行机构、监督机构、受委托银行的职责，并规定了政府相关部门的职责和运作程序。

住房公积金的监督是指对住房公积金缴存、提取、使用和管理等行为进行监督，并对违规行为进行处罚的行为。

《条例》规定了财政监督、审计监督和社会监督的具体内容，明确了对违规行为的处罚办法，有力地保证了住房公积金的安全运作。

（二）住房公积金的涵义
1、住房公积金的概念
本条第2款的规定，住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工缴存的长期住房储金。

从这一概念可以看出，职工缴存的住房公积金和职工所在单位缴存的住房公积金，属于职工个人住房基金，归职工个人所有。

住房公积金定向用于职工住房的基本需求和职工住房建设的融通资金。

职工离退休时本息余额一次付偿，退还给职工本人。

住房公积金由两部分组成，一是职工个人每月按规定从工资中扣除缴存的部分，这部分属于职工工资，归职工个人所有；二是单位每月按规定为职工个人缴存的部分，这部分是住房实物福利分配向工资货币分配转换的部分，视同职工工资，也归职工个人所有。

2、住房公积金的性质
住房公积金由职工本人或职工所在单位缴纳的住房基金，属于职工个人所有，是职工个人的住房基金，是有以下性质：
第一、保障性。

住房公积金制度实际上是一种住房保障制度，建立住房公积金的主要目的在于通过城镇所有机关和企事业单位及其在职职工每月缴存一定数量的住房公积金，建立起解决职工住房问题的住房建设基金，使每一个职工都能住上自己比较满意的住房。

住房是每个职工最基本的生活资料，是职工搞好学习和工作的最基本条件，只有安居才能乐业。

长期以来我国实行的是住房实物分配政策，无论是机关还是企事业单位都是先由单位建房，然后再分配给职工个人，职工的住房完全依赖于单位，职工工资中不包括住房资金。

但是，随着我国市场经济体制的逐步建立和完善，职工个人住房即将实行分配货币化，特别是自1998年国家提出不再向职工分配福利住房以后，住房分配货币化势在必行。

职工要解决住房问题就必须积累和筹集一大笔资金。

如何筹集这笔资金，对于个人和家庭而言，是一个比较突出的问题。

建立住房公积金制度能够在一定程度上缓解这一矛盾。

因为，一方面，通过建立住房公积金制度，可以有效地聚集住房建设资金，加快住房建设，提高住房供应水平，满足职工对住房的需求；另一方面，通过建立住房公积金制度，可以向职工个人提供住房公积金贷款，解决职工购房、建房资金不足的问题，使职工长期的住房储蓄行为转化为短期的住房实现，较好地解决了职工的住房问题。

因此，建立职工住房公积金制度，为职工较快、较好地解决住房问题提供了保障。

第二，互助性。

由于住房分配体制的转轨和职工工作时间、家庭条件和个人收入上的差别，客观上形成了职工个人在建造、购买住房能力上的不同。

有的职工已经住上了比较理想的房子，家庭收入也比较高，而有的职工没有住上房子，而家庭收入又比较低。

这种不平衡状况，客观上要求有住房的职工和收入较高的职工，能够发扬互助精神，帮助无房职工和低收入职工解决住房问题，这也是社会主义制度的内在要求和社会主义道德的具体体现。

建立住房公积金制度能够有效地建立和形成有房的职工帮助无房职工的机制和渠道。

这种互助性主要体现在以下几个方面：
(1)不管是有房职工还是无房职工，都必须按照国家的有关规定交纳个人住房公积金，而住房公积金重点解决的是无房职工的住房问题，解决无房职工的资金困难，已有住房的职工所交纳的公积金在资金方面为无房职工提供了帮助，体现了职工住房公积金的互助性。

(2)职工住房公积金从利益回报和使用成本来看，都是比较低的，具有义务性和支援性。

在住房公积金的具体运作方面，无论是储蓄还是贷款，其利率都低于同期商业银行的存款和贷款利率，属于政策性储蓄和政策性贷款，这是住房公积金互助性最根本的体现。

如果脱离了这一基础，公积金的互助性就无从体现。

(3)随着职工生活水平和收入水平的提高，职工对自己的住房
条件会提出新的更高的要求，即使是现在的有房户，将来也许需要重新建造、购买、大修住房，也许会遇到资金不足的困难，在这种情况下，他们也可以从住房公积金中得到贷款。

这就是说现在帮助了别人，将来就可以得到别人的帮助。

第三，长期性。

住房公积金是一种长期的住房储蓄金。

根据新《住房公积金管理条例》规定，每一个城镇职工自参加工作之日起至退休或者终止劳动关系的这一段时间内，都必须缴交个人住房公积金。

住房是一种耐用的、价值很高的生活资料，它的使用时间长达50-70年，市场价值从几万元到几十万元不等。

这种价值很大的商品，要求每一个职工在很短的时间内筹集起来是相当困难的。

解决的办法就在于通过职工低水平和可承受的长期住房储蓄积累，积少成多，积零成整，形成购买能力。

建立住房公积金制度就是为了达到这一目的。

一方面，职工个人缴交的公积金占其工资额的比例不高，一般控制在5%-10%，在职工可以承受的范围内；另一方面，通过职工长期每月按时交纳，到一定年限后，积累起来的资金数量相当可观。

比如，一个职工个人每月交纳50元公积金，单位补贴相应的金融，一年储存1200元，按35年工龄计算，储存的本金有42000元，再加上利息收入，则数额更大。

可见，通过建立住房公积金制度，每一个职工在其法定的具有劳动能力的工作时间内，都交纳一定数量的住房公积金，可以较好地解决职工在住房方面所存在的积累与消费的矛盾，即通过职工住房公积金的长期积累和储蓄，解决住房资金上的困难。

3、住房公积金的特点
住房公积金是按国家有关政策、法规建立起来的为解决职工个人住房问题的长期储蓄金，具有以下特点：
第一，普遍性。

《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发(1994)43号）要求“所有行政和企事业单位及其职工均应按照‘个人存储、单位资助、统一管理、专项使用’的原则交纳住房公积金，建立住房公积金制度”。

新《住房公积金管理条例》第2条规定：所有国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位民办、非企业单位、社会团体及其在职职工，都必须交纳住房公积金。

这就是住房公积金的普遍性，它覆盖了城镇所有在职职工，包括行政机关的干部、职员和各类企业职工，只要是居住在城镇的在职职工，无论其工作单位的性质如何，无论其家庭收入的高低，无论其是否已有住房，都必须按照国家的有关规定交纳住房公积金。

住房公积金的普遍性是由建立住房公积金的性质和目的所决定的。

这是因为，建立住房公积金的目的在于解决城镇职工住房问题，而住房建设需要大批的资金，在国家停止对职工进行住房实物分配和实行住房分配货币化以后，职工住房建设的资金主要依靠职工自身的积累和单位的补贴，这就要求所有职工按规定的比例每月交纳一定数量的公积金，以做到积少成多，变分散于集中。

第二，强制性。

职工住房公积金是每个单位和职工都必须交纳的住房建设基金，具有强制性。

这是由住房公积金的保障性和互助性所决定的。

住房公积金是用于解决职工住房问题的互助性基金，它区别于其他的投资性基金和储蓄资金，在利率上低存低贷，从职工个人的经济效益来看，显然不如银行储蓄和其他类型的投资，如果按照市场的原则，则有相当多的职工不愿意交纳住房公积金。

为了解决这一矛盾，就必须制定相应的政策法规来强制实行。

我们可以从新《住房公积金管理条例》中看出，住房公积金的强制性：一是所有城镇机关和企事业单位及其职工都必须交纳公积金，不得逾期缴存或者少缴，只要单位录用职工，就必须为职工办理住房公积金缴存登记，并按期、足额缴存住房公积金；二是住房公积金的存贷利率都是由国家建设行政主管部门与人民银行商定后报国务院批准实施的，具有较强的行政色彩；三是单位不办理住房公积金缴存登记或者不为本单位职工办理住房公积金账户设立的，住房公积金管理中心有权责令限期办理；逾期不办理的，可以处1万元以上5万元以下的罚款；四是单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，住房公积金管理中心可以责令限期缴存；逾期仍
不缴存的，可以申请人民法院强制执行。

可见，任何单位和个人都必须按时、足额缴存职工个人住房公积金。

第三，专用性。

住房公积金是专门用于职工个人住房建设的基金，“取之于民，用之于民”，“专款专用”。

新《住房公积金管理条例》明确规定：“职工住房公积金应当用于职工购买、建造、翻修、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用。

”职工住房公积金只能围绕解决职工住房问题，用于三个方面：一是向职工提供住房公积金贷款，为职工购买、建造、翻修、大修自住住房提供资金来源；二是为建设城市廉租住房提供补充资金，解决城市住房的建设问题；三是经住房委员会批准，可以将一部分住房公积金购买国债，为公积金保值增值。

除此之外，公积金不能作为他用。

第四，福利性。

住房公积金是互助性的基金，具有明显的职工福利性。

这种福利性主要表现在两个方面：一是职工个人公积金除职工个人交纳一定金额外，职工所在单位也要交纳一定的金额，两者都归职工个人所有，也就是说，职工单位为职工提供了福利补贴；二是职工住房公积金贷款利率低于银行贷款利率，具有明显的福利性，这样在很大程度上减轻了职工的经济负担。

例如，某职工1998年度贷款一笔10万元为期10年的住房资金，如果是公积金贷款，其贷款月利率为4.275‰，如果是商业银行贷款，则贷款月利率为6‰。

可见，住房公积金具有明显的福利性质。

第五，返还性。

职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有。

职工离休、退休，或完全丧失劳动能力，并与单位终止劳动关系，或户口迁出所在的县、市以及出境定居的，可以支取职工个人住房公积金账户内的资金余额；职工死亡或者宣告死亡的，职工的继承人、受遗赠人可以提取职工住房公积金账户内的存储余额。

也就是说，在一定的条件下，职工缴存的住房公积金将返还给职工个人。

第三条（住房公积金属于职工个人所有）
第三条职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有。

【释义】本条关于住房公积金属于职工个人所有的规定。

本条修订时未作修改。

从本条规看出，住房公积金由两部分组成，一是个人缴存部分，二是单位缴存部分。

职工个人缴存的住房公积金，当然归职工个人所有。

单位为职工缴存的住房公积金相当于单位发给职工的工资，因此也应归个人所有。

住房公积金属于职工个人所有，基于住房公积金的本质属性，即工资性。

单位按职工工资的一定比例，为职工缴存住房公积金，实质是以住房公积金的形式给职工增加了一部分住房工资，从而达到促进住房分配机制转换的目的。

将住房实物分配转换为按劳分配为主的货币工资分配，其方式是多样的，如直接提高工资和增发住房补贴等。

但在我国社会经济发展、住房建设发展以及房改推进力度等条件制约下，采取住房公积金的方式转换住房分配机制，与直接提高工资或增发住房补贴相比，经济效益和社会效益更好一些，主要体现在两个方面：一是直接提高工资，即使同步提高房租，也难免出现资金分散、沉淀的现象，而以住房公积金的形式提高职工住房工资是化零为整，有利于住房资金的积累、周转和政策性住房消费信贷制度的建立；二是引导职工家庭消费结构合理化，有利于增强职工购建租住房的能力和自我保障的意识。

虽然表现形式特殊，但单位为职工缴存的住房公积金仍相当于发给职工的住房工资，是国家和单位付给职工的劳动报酬，与其他合法所得一样，应为职工个人所有。

第四条（住房公积金的管理原则）
第四条住房公积金的管理实行住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督的原则。

【释义】本条关于住房公积金的管理原则的规定。

本条修改时将“住房委员会”修改为“住房公积金管理委员会”。

本条规定，住房公积金的管理实行住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督的原则。

（一）住房委员会决策原则
住房委员会决策原则，是指住房委员会作为住房公积金管理的决策机构，对有关住房公积金管理的重大问题行使决策权，包括有关住房公积金制度的政策规定和运作管理等重要事项。

如：拟订住房公积金缴存比例，审批住房公积金的归集计划、使用计划，确定住房公积金贷款的最高额度等。

由于住房公积金所有权属于职工，为维护职工的合法权益，必须建立一个代表广大住房公积金缴存职工利益的机构对住房公积金的管理运作进行决策，使住房公积金决策机构具有广泛的代表性。

为此，《条例》规定，住房委员会由人民政府负责人，财政、建设等有关部门负责人和工会代表、有关专家组成。

这对在住房委员会的统一决策下，维护住房公积金所有人的合法权益，实现住房公积金保值，保证住房公积金专款专用具有重要的作用。

（二）住房公积金管理中心运作原则
住房公积金管理中心运作原则，是指在住房委员会的领导下，各城市依法成立住房公积金管理中心，承担住房公积金的管理运作职责。

住房公积金属职工个人所有，不是财政预算资金，不应纳入财政预算资金管理。

同时，住房公积金也不是居民储蓄存款，也不应纳入银行储蓄存款管理。

住房公积金应当由城市政府依法成立的专门机构进行管理。

住房公积金管理中心作为住房公积金归集、使用和管理的执行机构，具体负责编制住房公积金归集使用计划、记载职工住房公积金的缴存提取使用等情况、住房公积金的核算、审批住房公积金的提取和使用、住房公积金的保值和归还、编制住房公积金归集使用计划执行情况的报告和承办住房委员会决定的其他事项等工作。

住房公积金管理中心作为独立的事业法人，不以营利为目的。

（三）银行专户存储原则
银行专户存储原则，是指住房公积金管理中心在住房委员会指定的受委托银行设立住房公积金专用账户，专项存储住房公积金。

设立住房公积金专户是落实住房公积金安全运作和专项使用的基本措施。

若由各单位随意存入银行或其他金融机构，对住房公积金的统一管理就无从谈起，专款专用也无法保证。

若不设立银行专户进行管理，会造成资金分散，形不成资金规模效益，建立住房公积金的目的就不可能实现，最终将损害广大职工利益。

同时，通过在银行设立住房公积金专用账户，办理住房公积金的提取及委托贷款业务，可充分发挥银行监督职能，防止住房公积金的挪用和流失。

（四）财政监原则
财政监督原则，是指财政部门对住房公积金的运作管理进行检查监督。

财政监督的根本目的，是防止住房公积金的挪用和控制住房公积金管理中心费用支出，使住房公积金的运作管理工作规范、高效。

财政监督的主要内容包括：住房公积金管理中心在编制住房公积金当年归集使用计划时，必须征求财政部门意见；在审批住房公积金归集使用计划和计划执行情况报告时，必须有财政部门参加；审批住房公积金管理中心的管理费用；住房公积金管理中心应当定期向财政部门报送财务报表等。