浅析我国土地征收制度现存问题及对策

论文题目浅析我国土地征收制度现存问题及对策学院政法学院

专业法学

年级 2009级

学号 200924022334 学生姓名邵思瑜

指导教师刘芳

完成时间 2012 年 3 月

肇庆学院教务处制

浅析我国土地征收制度现存问题及对策

邵思瑜指导老师：刘芳

摘要：我国现在土地征收制度及土地征收现状不容乐观，存在许多的问题和不足，主要体现在:我国法律并没有规定土地征收的前提——公共利益的具体范围和审核制

度;土地征收程序的运作不够严谨;农民的参与不够;征收制度不合理;征收赔偿远远不

足等。

关键词：土地征收;公共利益;征地程序;征地补偿

随着我国经济的迅速发展，我国城市化、工业化进程也在不断推进，各方面的配套设施也在不断跟进，如城市道路、基础设施、公共教育建设等等。由此，建设用地也必然进一步扩大，对农村集体土地的征收也日益增多。

一、我国土地使用现状

我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有和劳动群众集体所有。任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。所以，一般来说，建设用地除兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的外，都必须使用国有土地。《土地管理法》第八条规定，城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。但有限的国有土地不能满足日益增长的建设用地需求时，国家对集体土地的征收是必要。那么这其中必会涉及到不同利益团体之间的博弈和产生各种各样的纠纷。

那博弈的结果又是怎样一种现状呢？根据“杭州师范大学弱势群体权益保护现状调查组”对浙江省多个县市区随机抽样的500户被征地农户的调查，其中500户失地农民共14765人，具有劳动能力的有846人。调查对象主要包括失地农民、村干部、政府相关部门。调查主要采取了问卷调查和相关人员访谈两种方法。显示结果如下[1]：表1 浙江省主要县市征地补偿标准

表2 失地农民知情权保障现状调查

以上数据表明了我国土地征收补偿额度较低，征地过程中农民参与度及知情度都严重不足。

过去几年，全国每年新增征地大约300万亩左右，导致大约200-300万农民失去赖以生存的土地，全国失去土地沦为“三无”状态的农民总数已达4000-5000万，由于失地引发的群体上访事件呈激增之势。2007年国土资源部共接到群众来访5569件，接待18083人次，其中因农村土地征收征用问题来访2907起、9756人分别占51.29%、53.95%[2]。针对征地问题，1999年国务院出台了《土地管理法实施条例》，2004年8月全国人大常委会对《土地管理法》进行第二次修正，2004年11月国务院正式实施了被称为“迄今为止最严厉的管理制度”的《关于深化改革严格土地管理的决定》，2010年7月国土资源部出台了《关于进一步做好征地管理的通知》。虽然上述法规的

出台对缓解征地矛盾起到一定的作用，但征地纠纷并未如我们所料想的那样减少，反而有逐渐升温的趋势，一些没矛盾还演变为大规模的群体性、暴力性冲突[2]。

结合以上事实不难得出，我国土地征收现状不容乐观。

二、我国土地征收存在的问题

（一）法律对征地的前提“公共利益”没有作出明确规定，政府涉嫌滥用土地征收权力

《宪法》第十条和《土地管理法》第二条都有规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给与补偿。由此可知，征地的目的是“公共利益的需要”，也就是说非公共利益需要不得征收土地。但是，我国法律并没有进一步规定何为公共利益，公共利益的范围和如何去审定公共利益。因此，政府在土地征收过程中就具有很大的自由裁量权。

有调查数据显示，我国土地征收目的呈“公共利益”泛滥趋势。据2008年国土资源部就2007年9月15日到2008年1月15日开展的全国土地执法百日行动所召开的新闻发布会上提供的统计数据显示，不是公益目的的圈地违法案就有1500件，涉及土地面积197万亩。而没征收1亩耕地，就意味着1.5个农民失业[3]。李燕琼等在2006年对我国东、中、西部1538个失地农户的调查表明，我国征地项目中修路、建工厂、城市建设，建科技园区及其他用途分别占29.11%、28.49%、24.16%、8.64%、9.6%[4]。

另外，有关统计表明，我国土地一级市场收入624亿元，二级市场为3158亿元，比一级市场高出5倍。在土地用途转变增值的收益中，地方政府大约获得60%-70%，村集体组织获得25%-30%，真正到农民手中的已不足10%[5]。

以上资料表明了，我国土地征收范围已经远远超出了法律所规定的为“公共利益的需要”的目的。政府在本身拥有极高自由裁量权的前提下，当面对高额利益收入的时下，不惜弃法律于不顾,严重扩大了土地征收的范围。侵犯了我国法律的尊严，侵害了被征地农民的土地所有权。

除了政府自由裁量权过大和利益驱使的原因，法律本身的矛盾也是导致我国土地征收权泛滥的原因。

《土地管理法》第二条规定，国家为了公共利益的需要，可以依法征收土地。但其四十三条却规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。也就是说，任何的建设用地，除兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的外，都必须依法申请使用国有土地。问题在于，如果所用的恰是集体所有土地，但又非为公共利益需要，而是城市建设或者工业

用地等时，如果按照法律的规定去办的话，这建设是无法继续下去的。因为前提不是“公共利益需要”，政府不能征收该土地，另外，农民又不许将土地转让或出租给需要利用一方进行建设。如果按照这样的道理，那城市建设，工业化建设如何进行下去？政府此时不是也很为难吗？征地就会涉嫌滥用征地权力，不征地又不符合经济的发展。所以说，立法本身也存在矛盾，这也是导致征收权滥用的原因。

（二）征地程序不民主不规范，农民缺少话语权

1、现存法律的相关规定不够科学。

根据《土地征用公告办法》规定，被征用土地所在地的市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征用土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。

征用土地公告应当包括下列内容：（1）征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途;（2）被征用土地的所有权人、位置、地类和面积；（3）征地补偿标准和农业人员安置途径;（4）办理征地补偿登记的期限、地点。

被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。

从中不难看出，农民在土地征收过程中一直处于被动接受的位置。农民只能就征地补偿和安置方案提出意见或要求举行听证程序，对土地征收之前没有预知权，对土地的征收的用途不能提出异议。当然，国家为了实现公共利益而牺牲小部分利益时，我们作为公民应当服从国家的决定。但是，公民有服从决定的义务，政府有保证其行政行为合法合理的义务和责任。如果在土地征收过程中，一味的要求公民服从，镇压公民的权利，公民有苦没处说，势必就上访或者过激者以暴力的方法解决问题。这不仅影响政府的行政，更造成了社会的不稳定。在农民仅有的权利：要求举行听证程序，也不见执行的很好。根据一些学者的调查，《国土资源听证制度》自2004年5月1号起实行至今，一些省市从未启动过听证程序[6]。可见土地征收过程中，农民的权利被极度剥削。政府连这最基本的程序都不能执行好，还如何让我们期待能实现公平公正的土地征收。

西方法谚有云：“程序是看得见的正义”，如果连这些看得见的正义都无法实现，那我们如何期待那些看不见的正义，我们的权利又如何实现？

有学者提出，被征地农民在乎的并不是程序合法的问题，而是补偿安置是否到位[7]。我不同意该观点，补偿安置的到位是农民的最终期待，固然是农民在乎的，但公正合法的程序不仅能体现政府对农民权利的重视和尊重，它更是一种社会秩序，无规矩不成方圆，程序的意义是非常重大的。合法公正的程序对农民来说是一种安全感，农民是绝对在乎的。

2、立法不够全面，缺少公共利益的认定阶段。