浅析我国开发区土地利用存在的主要问题

浅析我国开发区土地利用存在的主要问题
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经济开发区是指在城市或周边有发展前景的区域，划出一定范围，经科学论证和严格审批、实行特殊体制和政策的开发区域，这类开发区均以工业投资项目为主。

由于经济开发区具有区位好、政策优惠的投资环境，已经成为一个地区经济发展的“领头雁”，取得了较好成效。

当然在经济开发区建设过程中，也出现了数量偏多、土地利用不合理等现象。

笔者通过对部分经济开发区工业项目用地的调研，结合平时工作实际，分析了当前部分经济开发区土地利用存在问题，并提出了解决问题的措施，以飨读者。

一、部分经济开发区土地利用存在的主要问题
土地是经济开发区存在和发展的基础，是开发区最大、最具活力、最有增值潜力的重要资产。

由于当前和今后一个很长时期，将是资源供需矛盾的凸显期，资源利益冲突和诉求的高发期，部分开发区在土地利用过程中出现了诸多问题，集中表现在：（一）规划和布局不尽合理。

经济开发区建设的初期，有的未经很好的科学论证，在编制开发区详细规划时，没有注意与土地利用总体规划和城镇建设规划衔接，造成了开发区规划的随意性和盲目性。

有的开发区在规模上过分追求“大而全”，用地上存在扩张心态，至于开发区设置是否得当、规模是否合理、发展前景如何，同级政府也未经过科学论证，浪费了大量财力和土地资源，造成了部分经济开发区规模过大、总量失控。

从项目布局来说，有的经济开发区内部布局分散、功能分区不明显，各类建设用地混杂在一起，工业、行政、商业、居住、仓储等各类用地相互影响干扰，特别是化工企业混杂在农副食品加工企业间，造成污染严重和影响食品安全。

（二）工业用地紧缺与闲置现象并存。

前几年，我省开展了土地置换、增减挂钩等工作，在一定程度上缓解了工业用地指标不足的压力。

但随着地区经济的快速发展，工业项目对用地需求量日益增大，工业用地指标仍很紧缺。

分析其原因，主要有：一是各地区主动做好承接产业转移的各项工作，各类开发区对产业项目、基础设施等项目用地需求量激增，特别是江南和江北集中区、合芜蚌新区以及部分共建园区表现的更为突出；二是宏观调控下实行了最严格的土地审批制度，特别是暂停了建设用地置换审批，致使本来就紧张的开发区用地雪上加霜；三是存在原工业企业用地闲置现象，在县级区域内省级开发区表现的更为突出。

尤其是闲置土地中，大部分土地被质押用于银行贷款，致使本来日趋紧张的工业用地很难得到充分合理利用，造成工业用地的人为浪费。

（三）工业用地节约集约利用水平低。

经济开发区作为城市在经济发展上的一个重要补充，用地应该主要以工业用地、仓储用地、道路用地等为主，加上适当的市政公共设施和部分生活居住用地。

但对于经济欠发达的市县来说，大多数经济开发区位置相对独立，经济开发区整体规划与建设都是按照城市模式来设计，而不是按照工业区的模式设计，造成了开发区内工业用地空间组织形式相对落后，结构不够合理。

工业项目用地基本上以传统独立式院落为主，且面积较大。

工业规划区内标准厂房及多层厂房等所占的比例非常低，
大多经济开发区甚至没有标准厂房。

经济开发区的空间组织形式不合理，土地空间未得到充分利用，土地资源浪费严重。

同时，工业用地除生产及生产辅助设施用地外，大量土地被绿化，其内部行政办公和生活服务设施用地等非生产性用地所占比例过大，造成投资向非生产性项目倾斜，这不仅与设立开发区的初衷背道而弛，而且工业用地比例过低不利于开发区建设资金的自身积累，无法形成滚动开发的良性循环，在一定程度上阻碍了经济开发区的自身发展。

（四）工业投资项目质量不高。

大多数经济开发区，特别是欠发达地区开发区的建设初期，均存在“放进筐里都是菜”的思想，致使大多数工业项目质量不高。

主要表现在：一是工业项目建设用地四项控制指标没有达到标准，虽然大多开发区均按国家标准对外供地，但实际入园企业在厂房建设过程中，缺乏有效的监管，导致部分项目能达到标准的很少，甚至远远少于国家规定的最低标准。

二是有的开发区没有突出特色，行业门类过多，未形成健康的产业集群和产业链。

笔者曾调研一个省级经济开发区的行业有纺织业、农副食品加工业、造纸及纸制品业、金属制品业、家具制造业等近十类，入园企业的质量不高，也造成了工业用地效率低，形成不了健康的产业集群或产业链，从而抑制了工业结构的转型和技术水平的提高。

二、破解工业用地瓶颈的政策建议
近年来，各地通过盘活存量土地、建立市场配置资源机制、开展土地置换和增减挂钩等工作，在一定程度上保障了各类经济开发区工业项目用地。

但要破解工业用地瓶颈，仍要在五个方面下功夫：
(一)要科学编制规划，在拓展工业用地空间上下功夫。

规划滞后是长期制约经济发展用地的重要原因之一，许多项目因为“两规”不符而长期搁浅。

当前国土部门要根据人口规模、社会经济、区位优势、城镇建设规模等目标，细化土地利用现状调查，对照检查分析，深入评价、研究用地现状、主要特点、挖掘潜力及存在问题，严格执行新一轮土地利用总体规划。

同时，要把提高用地效率和促进增长方式转变放在首位，严控建设用地增量，加大盘活存量的力度，大力推进节约集约用地。

要合理确定各类经济开发区的规模、结构和布局，合理调剂偏远乡镇的建设用地指标，留足工业用地指标，体现统筹安排、优化配置、分类指导、用途管制的要求。

要进一步完善规划实施保障制度和措施，加大用地审批、效益评估、执法监察等方面的调控力度。

严格土地利用计划考核，加强计划对农用地（耕地）转用规模、速度、结构的控制和引导，将建设占用未利用地纳入计划管理。

(二)要用足用活土地政策，在用地报批上下功夫。

坚持开源节流，用地指标向各类经济开发区重点项目用地等倾斜，保障经济发展平台用地。

要加强政策研究，强化工作对接，注重工作创新，安排专门的领导、专门的业务科室，集中精力、集中时间、全力攻关，提高土地审批成效。

要灵活运用城市建设用地增加与农村建设用地减少政策以及集体建设用地使用权流转政策，切实缓解经济开发区工业用地指标压力。

科学编制工矿废弃地复垦利用专项规划，确定复垦的目标任务、项目布局和时序安排，提出调整利用的方向和区域布局，拓展各类开发区发展空间。

探索开展城乡之间、地区之间人地挂钩政策试点，促进城镇化进程中土地、人口协调发展。

（三）要立足内涵挖潜，在节约集约利用上下功夫。

强化土地节约集约利用，提高土地利用率，进园项目必须按园区规划设计建设，其投资强度、容积率、办公及生服设施所占比重和建设系数等四项指标必须达到国家规定的标准。

引导工业项目提高土地利用率，“向内涵要空间、向空间要土地”，一方面鼓励企业通过技术改造、增资扩股等方式，在不新占耕地或少占耕地的情况下，发展生产；另一方面，引导企业确立立体用地观，在确保消防和建筑结构安全的前提下，鼓励企业改建厂房，平房建楼房，楼房建多层，做到能向空中发展的决不在地面扩张。

各园区要充分挖掘潜力，对企业生产开工率不足、经济效益差、税收能力不强的项目，要采取改造、重组、并购等方式优化土地资源的合理配置和有效利用。

对圈大建小、半拉子工程、圈而不建等项目闲置土地要依法收回，及时处置盘活。

完善土地收购储备制度，建立工业项目用地储备机制，以合理优化经济开发区用地结构和产业分类，盘活现有存量土地，提高现有土地使用效率。

(四)要建立项目评估机制，在提高入园项目质量上下功夫。

面对土地等要素资源紧张的状况，从集约型经济增长和优化经济结构的发展角度出发，逐步由“招商引资”向“招商选资”转变，把有限的资源向重点产业、重大项目倾斜，把项目质量放在第一位。

要突出各个经济开发区特色，完善产业规划，要按照“找准区域优势、把握发展趋势、结合现有产业、拉长产业链条、形成产业板块”的要求进行准确定位。

制定项目准入标准，按照行业分类和园区规划，细化入园项目的考核指标，切实突破大项目、高科技项目招商，注重引进带动力强、科技含量高、对财源建设有一定影响的大项目，促进工业产业改造提升；禁止技术落后、污染环境、占地面积大、附加值低和税收能力弱的粗放型项目入园。

不同产业要分区，相互排斥的产业不能放在一起，不能搞“大杂烩”。

在突出主导产业的同时，要注重配套产业的相互协调，园区主导产业的数量一般控制在3个左右，促进园区产业链的形成，保障园区经济的又好又快发展。

如怀远县经济开发区就突出电子元器件、纺织业和不锈钢产业为主导。

要加快入园项目建设进度，依据项目投资规模大小，合理确定开工时间和建设进度，明确责任，按时建成投产。

对超过时间未开工建设的项目，依法对占用土地进行调整或收回，避免土地闲置。

要健全项目入园评审体系，成立有国土、建设、财政、税务、发改、园区等单位组成的项目入园评审领导小组，对入园企业按照投资规划、投资强度、技术先进性、产业链长短、产品市场前景和发展潜力、产出效益、财税贡献、环保要求和发展方向等条件进行审核把关，对投资规模小、经济效益差、财税贡献小、占地面积大的已入园企业，要采取加强环保执法、劳动监管、加大技改投入等方式促其调整升级。