西方公共管理对我国的借鉴意义

论文：西方公共管理对我国的借鉴意义

中国公共管理体制改革正处在重要转型期，改革的目标和理念也在发生着变革，公共管理体制改革日益成为一项综合性、系统化的改革。通过对部分西方政府体制的分析，我们可以从中借鉴一些先进的理念。改革开放以来，中国的经济飞速增长，经济体制也已经初步实现了从计划经济向社会主义市场经济的转变。等待它的是进一步完善体制，以适应市场经济需求，提高国家综合实力，从而在本世纪中叶基本达到西方国家水平。经济基础决定上层建筑，经济增长为政治体制改革带来了动力，也对政治体制改革提出了需要。要实现全国经济快速、平稳、健康发展，就必须探索与现代社会主义市场经济相适应的政治体制。行政公共管理体制是政治体制的重要组成部分，更和经济体制与社会各项事业紧密相关。1982到2003年，中国经历了五次比较大的行政体制改革，但整体上没有跳出“精简—膨胀—再精简一再膨胀”的怪圈。进入21世纪以后，中国公共管理体制改革的步伐进一步加快，改革的目标和理念也在发生着变革，公共管理体制改革日益成为一项综合性、系统化的改革。

一、中西方公共管理学科借鉴

新时期中国行政公共学学科建设伊始，我国行政学者面对的主要是国外行政思想。尽管我国历史上也不乏有洞见的行政思想，但是由于行政公共学研究长期的中断，且行政公共学只是刚刚脱离政治学而产生的一门新兴学课，因而对我国行政学影响最大的还是西方行政学的理论。即作为一门新生的处于“幼年”时期的学科，中国行政公共学一方面无疑要从行政学发达的国家学习概念、话语、理论、观念；另一方面也必然从最为基础的通识性学科体系与知识的构建开始，以传播基本的概念和思想。所以，以借鉴西方国家行政学理论为基础，形成中国行政学科的基本理论与方法，是这个时期的重点工作。

国外行政公共学理论与思想的创新，给予中国行政学发展以有力的推动。从世界范围看，中国行政学重建的这20年，也正是国外行政管理理论发生重大变化的20年。对于西方发达国家来讲，由于经济全球化浪潮、后现代社会结构、福利国家政策失败和新一轮政府及公营部门改革等诸多社会变化的影响，使传统以行政效率为中心、以韦伯理想科层制组织理论为基础，以政府内部管理事务为主导，信奉“政府万能”的行政学理论体系，受到了前所未有的挑战。20世纪的最后20余年，面对着政府再造和职能重理的要求，西方行政学界提出了新公共管理（New Public Management, NPM）、当代治理与善治（Governance & Good Governance）等一系列新理论，促使行政学理论的基础、视野、理念和导向发生了根本的变化，形成了小政府、大社会，重塑政府、市场和公民社会关系，政府

职能转变、分权于市场、公民，从统治、控制的管理模式走向公共服务模式、发展公民参与等行政管理理论思路。

二、中央集权下的地方分权

中国自古以来都是中央集权的单一制国家，这是有其必然性的，也是建设中国特色社会主义所要求的。然而中央集权在地方政府往往执行不力，由此滋生了许多腐败贪污和效率低下等问题。那么国外社会是如何解决这些问题的？

西方国家基层政府形态差别很大，但也有共同之处，即其在整个国家政府体制中的地位较接近，普遍实行地方自治。这和我国中央政府和地方政府之间有类似的关系：我国作为单一制国家结构形式，宪法规定国务院具有与省级人民政府进行职权具体划分的权力，这为中央政府对地方政府的控制提供了充分的制度条件。而目前我国的情况是：一旦有问题，就要中央干预，但干预过多了，地方权力就少了，发展就缺乏了动力，于是又再去强调地方政府的作用。这就是人们熟知的集权和分权间的恶性循环。

分析这种情况的根本原因，还是因为没有理顺中央集权与地方分权之间的关系。在这一点上需要强调的是集权与分权的分工合理，即中央与地方政府之间以及各级地方政府之间权责划分。中央在行政管理上所起到的作用是把握全局，统筹兼顾；而地方则更进一步理解中央精神，具体执行中央部署。按照建立服务型政府的要求，从英美模式的自治理论中汲取经验，就要改变垄断的行政模式，将权力下放，强化社会自治的能力，采取和社会共同管理的方式。这种地方分权并不一定要非常一致，要根据各地人文、地理、经济等情况作适当调整。同时为了能使中央精神能够得到更好的理解，就要健全行政管理体制中的行政法制建设，在中央与地方间建立上下协调的“条条”结构。

三、政府机构扁平化

我国五次行政管理体制改革并没有很好地达到精兵简政的目的，目前，大部制虽然横向上减少了职能部门，一定程度整合了行政资源，但纵向上仍然有政府和部门两条主线：即下级政府要听从上级政府的指导，同时下级政府中的部门也要服从上一级部门的领导。这造成政府、部门之间的职责交叉，问责模糊，直接导致了执行不力的问题，于是优化行政层级成为一项迫切需求。

而西方国家又是怎么做的呢？不管是英美法日，也无论是联邦制国家还是单一制国家，它们的行政层级一般不超过三级至基层。至于权力归属，以美国为例，近二十年呈现出地方政府的自治与合作相结合的趋势。在美国直接或间接应用于所在政府形式的一个基本原则就是“人民有权”“改变或废除”任何对人民大众的共同利益造成破坏的政府形式，并有权“创立新政府”，这是自治政府的基本

原则。也就是说，这种体制能够很好地服务于公民的前提是权力的分散，而且权力来自于公民。

我们能从中得到的启示，并不是要照搬美国联邦制下的自治体系，毕竟中国单一制下的中央集权更符合社会主义市场经济的需求，而是应该看到这种扁平化体系能够使地方政府更好地接触社会公共管理从而为人民服务。所以在政府职能转变的的同时，也要同时注意政府机构的改革，使之扁平化，促进同一级别政府和部门甚至跨部门跨层次的横向联系、交流与合作。

目前我国电子政务各项工程的进展为此提供了各种条件，政府能够借此实现低行政成本，高行政效率的突破，满足机构改革中的合作交流需求。

四、中国特色的绩效评估机制

与西方国家相比，中国民众受几千年来封建统治的影响，其文化观念中参与行政的意识淡薄，缺乏对政府的监督意识。随着各种监督行政的制度、法律的出台，人民的监督意识也有所提高，逐渐上升成为一种迫切需求。

美国为例，民众对于更具回应性的服务的需求带来的是建立“罢免”当选人制度，即如果公民对已当选官员的表现不满意就可以投票罢免他。这种选举制度改革，打破了传统的通过代议民主机构表达民意的间接选举制度，从而使得公民们能在他们自己的政府中拥有直接的发言权。到1993年，绩效评估与项目评价一起成为美国城市管理者最为常用的两大公共管理工具。

在中国，完善健全的政府绩效评估机制还没有形成，其原因有：1、绩效评估是由政府领导的，是面向政府的，同时却不是面向公民的。也就是说，绩效评估的结果没有形成公开化、透明化的制度，使得民众监督无从下手。2、评估没有一个规范化的标准。在中国没有类似美国GASB等的专业性组织监督，所以如何将绩效评估规范化，使之成为一个能够实际测量和监控的数据，提供给政府和公民参考。

建立中国特色的绩效评估机制，离不开政府信息公开。如今不仅大部分民众的观念没有上升到一定层次，而且大部分行政人员也抱着“权本”思想，没有认识到政务公开的重要性。要培养民众的监督意识，就要强化他们对于监督权力的认识，这就要求政务公开（当然包括绩效评估结果）的相关法律法规的建立和健全。对于信息载体，网络无疑是最好的选择，同时各大媒体也可以成为优秀传播平台。

五、服务型政府的职能转变