第八讲 政策执行(二)

第八讲政策执行

第四节影响政策有效执行的因素

重点与难点:

重点:影响政策有效执行的因素，具有中国特色政策执行的基本经验

难点：影响政策有效执行的因素

时间安排：

上讲讨论总结：3分钟

政策执行的若干理论模式：5分钟

影响政策有效执行的因素：37分钟

案例：15分钟

具有中国特色政策执行的基本经验：27分钟

作业安排：3分钟

案例：

目前二套房政策执行、重庆城乡统筹综合改革试点、乡镇企业改革

讲授方式：

讲授

现实的政策实践表明，某些政策付诸实施之后，并不能取得政策效果。这是因为在执行过程中会遇到各种各样因素的干扰和影响。因此，必须研究影响政策有效执行的因素，分析这些因素对于政策执行的影响方式和作用结果。这有助于在实际的政策执行过程中排除干扰，消除不利因素，保证政策得到有效执行。

一、政策执行的若干理论模式18

20世纪70年代中期以后，政策学者纷纷从不同的角度来研究影响政策执行的因素，形成了种种政策执行的理论模式，主要有以下六种：

1．过程模式

史密斯(T.B.Smith)是最早建构影响政策执行因素及其过程模型的学者，他在《政策执行过程》(1973)一文中提出了一个描述政策执行过程的模型(图1)。

→政策

→

紧张

处理

反馈建制

图1 史密斯的政策执行过程模式

史密斯认为，政策执行过程中所涉及到的重大因素有四个方面：第一，理想化的政策，指合理、正确的政策。第二，执行机构，指政府机构中负责政策执行的单位。第三，目标群体，亦即政策对象，政策的直接影响者。第四，环境因素，指政治、经济、文化等环境中那些影响政策执行的受政策执行影响的因素。“具体地说，政策的形式、类型、渊源、范围及受支持度、社会对政策的印象；执行机关的结构与人员，主管领导的方式和技巧、执行的能力与信心；目标群体的组织或制度化程度、接受领导的情形以及先前的政策经验、文化、社会经济与政策环境的不同，凡此等等均是政策执行过程中影响其成败所需考虑和认定的因素。”1

2．互动理论模式

这一理论模式的提倡者是麦克拉夫林(M.Mclaughlin)，其主要代表作是《互相调适的政策实施》(1976)。麦克拉夫林认为，政策执行过程是执行组织和受影响者之间就目标手段作相互调适的互动过程，政策执行的有效与否取决于二者相互调适的程度。麦克拉夫林的这一理论模式主要包含以下几点：第一，政策执行者与受影响者之间彼此的需要和观点并不一致，基于双方在政策上的利益，彼此必须放弃或修正其立场，寻求一个双方皆可接受的政策执行方式；第二，政策执行者的目标与手段富有弹性，可因环境因素或受影响者需求和观点和改变而变化；第三，这一相互调适的过程是彼此处于平等地位的双向交流过程，并非传统理论者所说的“上令下行”的单向流程；第四，受影响者的利益价值与观点仍将反馈到政策上，以致左右政策执行者的利益、价值与观点。这种互动关系可用图2来表示：2

图2 政策执行相互调适过程

3．博弈模式

这一模式是以近代政治学中“博弈”的概念观察执行过程中相关参与者就政策目标的达成所作的谈判、评价与妥协的互动情形。博弈论认为，在冲突和竞争的情况下，每一参加者都寻求得到最大的收获，并把损失减少到最低限度。美国公共政策学者尤金·巴得克(E.Bardach)是用“博弈”概念来分析政策执行过程的主要代表。他把政策执行过程视为一

1 T.B.Smith,"The Policy Implementation Process", Policy Sciences, Vol.4, No.2. 1973,p.203～205.

种赛局，其间包括下列因素：(1)政策执行人员，即竞赛者；(2)利害关系；(3)策略与技术；

(4)竞赛的资源；(5)竞赛规范(取胜的条件)；(6)公平竞赛的规则(即不得作弊)；(7)竞赛者之间信息沟通的状况；(8)所得结果的不稳定程度。巴得克认为，政策执行的有效与否，取决于各方参加者的“战略”选择。

4. 循环模式

当代美国公共政策学者马丁·雷恩(M.Rein)和弗朗希·F·拉宾挪维茨(F.F.Rabinovitz)于1978年提出了执行循环的理论。他们把政策执行过程分为三个不同阶段：(1)刚领发展阶段；(2)资源分配阶段；(3)监督阶段。他们认为这三个阶段是相互循环的，而非直线单向的过程；同时，循环过程亦必受到环境条件的冲击与影响。他们还强调每一阶段必须奉行如下三项政策执行的原则：(1)合法原则；(2)理性官僚原则；(3)共识原则。可用图3来表示：3

拟定纲领分配资源

图3 政策执行循环理论模式

政策执行循环理论侧重分析政策执行要素的重复影响力，并强调环境因素对政策执行过程的影响也是具有重复性的。

5．系统模式

这是米德(D.S.Van Meter)和霍恩(C.E.Van Horn)提出的模型。米德和霍恩提供了一个系统模型说明执行过程中影响到政策产生的几个相关因素：(1)政策标准与目标，(2)政策资源，(3)组织间的沟通与强化行动，(4)执行机构的特性，(5)经济与政治环境，(6)执行人员

的意向。系统模式可以图示如下：4

图4 D.S.Van Meter 和 C.E.Van Horn的政策执行过程模型

6. 综合模式

这是萨巴蒂尔(P.Sabatier)和马泽曼尼安(D.Mazmania)提出的模型。他们建构一个完整的理论模式，姑且称为综合模型。他们认为影响政策执行各个阶段的因素，最主要可分成三大类：(1)政策问题的可办性，(2)政策本身的规制能力，(3)政策本身以外的变数。每一大类又可细分成几个小类，如图5所示：5

图5 政策执行过程中所涉及的变数

综合上述各种见解，结合我国的实际情况，我们将影响政策有效执行的因素归纳为政策问题的特性、政策本身的因素以及政策以外的三个因素。政策执行过程及其相关因素，可用图6来说明：

图6 政策执行过程及其构成因素

二、影响政策有效执行的诸因素37