试论“行政滥用职权”的界定

试论“行政滥用职权”的界定

[摘要]行政权力具有自自裁量权，同时是一种主动性，广泛性，强制性并存的权力。对行政滥用职权进行科学的界定具有重要意义,是实施依法行政,建设法治国家的必经之路。但行政滥用职权在理论界的性质及其表现形式说法不一，笔者解释和分析了产生这种问题的缘由并对几组相关概念进行了对比，进而对行政滥用职权做出了界定。

[关键词]行政滥用职权；自由裁量；显失公正

引言

英国行政法学家韦德强调：“法制的实质是防止滥用自由裁量权的一整套规则。” 自1990年《中华人民共和国行政诉讼法》颁布以来，行政滥用职权一词在司法实践中频频出现，但滥用职权如何界定，理论上尚未形成统一的系统论述，由于法律条文并没有做出明确的表达，法律解释上也没有相应的界定，造成司法实践中认定行政滥用职权的困扰，直接影响行政审判权和行政复议权的准确使用，以及对行政主体的责任追究。

一、行政滥用职权的含义

所谓行政职权，即是行政机关、公务员享有的依法律羁束性规定作为或不作为、肯定或否定的权力，以及在羁束性规定的范围和幅度内，在法律的积极授权或消极默许的范围内，行政机关或公务员根据自己的判断和评价，确定该行政行为适当的范围、方式和程度的自由裁量权。那么，行政滥用职权，就是指在行政职权权限范围内不依法或不依法定目的，不依公正合理原则滥用以上权力。要界定行政滥用职权的定义，需要厘清以下关系。

二、行政滥用职权的界定

（一）滥用职权是否等同于滥用自由裁量权

比较有影响力的占主流的观点是将“滥用职权”等同于“滥用自由裁量权”，应松年教授认为“滥用职权，即滥用自由裁量权，是指行政主体及其工作人员在职务权限范围内违反合理性原则的自由裁量行为”。而有些学者则认为,如果行政机关并不是唯一根据裁量规定的法律目的进行裁量，或者在具体案件上，进行利益衡量时，未充分的考虑有关行使裁量权的基准性观点(根据该裁量规定，应就各种公益及私益妥为衡量)，漏未斟酌涉案因素，或追求不当目的，即均构成裁量滥用。

我们知道，行政职权分为羁束性行政职权与自由裁量性行政职权。所谓羁

束性行政职权，就是行政机关在法律规范对其行为范围、条件、标准、形式、程序等作出较详细、具体、明确规定的情况下而为行政行为的权力。羁束性行政职权很难存在被滥用的问题，违法行使羁束性行政职权应当属于超越职权的范畴。而自由裁量性行政职权则是指行政机关就职权范围内的事项，在法律、法规无明文规定，亦无习惯法可循，或在法律、法规的授权下，由行政机关以自由判断作出适当处理的权利。

羁束行政行为由于法律规定详细明确，行为人实施该行为只得严格依法办事，不存在自由选择的可能，所以羁束行政行为不会导致滥用职权，只有在法律、法规对于具体行政行为的具体内容、范围、形式、实施方法未明确规定的情况下，行政机关自行判断自行选择、自行决定的自由裁量行为中，才有滥用职权的余地。该观点是有道理的。然而一个案例又引发了新的争论：某林区年采伐限额已满，但该市财政局要急于在年底前修建礼堂，就和林业局说情，林业局发放了林木采伐许可证，允许采伐一百立方木头给财政局修礼堂用，很显然林业局是为了照顾同级单位而滥用了林木采伐许可证的发放权，这种超过批准年采伐限额发放林木采伐许可证的行为是《森林法》第29条明文禁止的。《森林法》第29条规定:“审核发放采伐许可证的部门，不得超过批准的年限采伐限额发放采伐许可证”。有学者认为在此事例中，并没有涉及自由裁量，不应该是行政自由裁量权的滥用，而且林业局的此种行为也不能归于越权或行政失当等其他行政违法行为种类，所以有学者认为这是一种羁束性权力的滥用。

要解释这个案例必须先说明一个概念，即行政滥用职权与行政越权，行政越权是指行政主体超越其法定行政职权的违法具体行政行为。行政越权主要可分为行政权限逾越和行政权能逾越两大类。行政权限逾越是指行政主体的具体行政行为在层次、地域和事务的一方面或几方面逾越该主体职权的情形。而行政权能逾越，是指行政主体的具体行政行为超出了其法定权力主体限度的情形。基于权能性质的差异，由此可得出行政滥用职权与行政超越职权的区别主要表现在：(1)行政滥用职权只发生在行政自由裁量权领域，行政超越职权则可以发生在所有行政权领域；（2）以行政主体的客观职权为界，逾越职权属于行政超越职权，在职权内违反合理性原则的行为属于行政滥用职权。

所以关于上文中的案例笔者认为是行政越权里超越行政权能的表现，即行政主体有用某项行政权能，但其具体行政行为超越了该行政权能的法定幅度或限度。此外，某些事实不清，证据不明的行为一样可以归属于行政权能越权。

（二）行政滥用职权与显示公正的关系

“行政处罚显失公正”是我国《行政诉讼法》第五十四条规定的“可以判决变更”的理由。一般认为是指行政机关在法定的职权范围内实施行政管理时，在行政处罚幅度内明显地偏袒一部分人而歧视另一部分人，是对公民平等权利的侵犯。在实践中，显失公正的行政处罚行为主要有以下几种表现形式：（l）畸轻或畸重；（2）同责不同罚；（3）不同责而同罚。

关于显失公正与滥用职权的关系，学者们的看法不一。而主流观点

认为滥用职权与显失公正反映的实际上是同一事物。如胡建淼认为:“滥用职权与显失公正是同一个问题的两个方面，或者说是对同一事物的不同角度的表述。滥用职权是从主体和行为着眼，显失公正则是从行为的结果着眼。行政滥用职权实际上是行政主体不正当行使权力而造成显失公正的结果的行为。如果行政主体行为虽有不当，但尚未达到显失公正之结果，那么便不属于滥用职权违法，而是行政不当。”’

笔者认为，显失公正与行政滥用职权既有联系，又有区别。首先从概念的外延上看，二者是交叉或部分重合关系。因为，显失公正的概念是从行政行为的客观结果上对行政行为所作的一种评价，它反映的是行政行为的结果明显不公正的状态;而行政滥用职权则主要是从行政主体行使自由裁量权时的主观心理层面对行政行为所作的一种评价，它反映的是行政主体故意违背法律的目的行使自由裁量权的情形。其次，从现实情况看，行政主体故意违背法律的目的、原则、精神行使自由裁量权既可能导致行政行为显失公正的结果，也可能导致其他结果显示公正应该是滥用职权的一个子标准，而不是并列关系。而行政行为的显失公正既可能是因为行政主体滥用自由裁量权造成的，也可能是其他原因(如行政主体的过失)造成的。因此，将显失公正与滥用自由裁量权完全分割开是不符合实际的，而将显失公正归结为滥用自由裁量权或者将二者完全等同的观点也是不科学的。

（三）滥用职权是违法行为还是不当行为

行政滥用职权属于有瑕疵的行政行为，这一点毋庸质疑。行政法学理论将有瑕疵的行政行为分为违法行为与不当行为两种基本类型。那么行政滥用职权该如何定性呢?学术界存在不同意见。一种认为行政滥用职权是一种违法行为。如：“行政滥用职权，已被我国的立法和行政法理确定为行政违法行为之一，从而构成行政审判机关和行政复议机关予以撤销的理由。”另一种观点认为，行政滥用职权属于不当行政，是不合理的行政行为，而不是违法行为。

笔者认为，行政滥用职权应是一种符合合法性原则要求但不符合合理性原则要求的不当行政行为。在现有的行政法治理论中，合法与违法，合理与不当(不合理)是两组相对应的各自有特定内涵的概念。合法性原则要求行政主体行使职权形式上符合法律规范的具体要求，只有当行政主体实施的职权行为不符合法律规范的具体要求时，才发生违法行政问题。合理性原则要求行政主体行使职权时在内容上符合法律的目的、原则和精神，当行政主体的职权行为符合法律规范的具体要求，但不符合法律的目的、原则和精神时，则属于不当行政或不合理行政。行政滥用职权是在法定范围内产生的行政瑕疵，其基本特征之一就是行政主体实施的职权行为没有超越其法定职权，没有违反法定程序，认定事实、适用法律也不存在明显错误。行政滥用职权的瑕疵主要在于行政主体行使法定职权时故意违背法律的目的、原则和精神。罗豪才教授主编的《行政法学》教材中列举了符合行政合理性原则的基本要求:“(1)行政行为的动因应符合行政目的;(2)行政行为应建立在正当考虑基础上;(3)行政行为的内容应合乎情理。”同时指出“一般说来，具有不正当的动机(目的)、不相关的考虑或不合理的内容的行政决定，就是滥用自由裁量权的决定。”由此可见将行政滥用职权定性为不当行政行为可谓顺理成