邻避型群体事件的特征、成因与应对

邻避型群体事件的特征、成因与应对
作者：王玉明
来源：《党政论坛》2015年第09期
自上世纪70年代以来，邻避冲突已成为世界各国面临的共同挑战。

中国自上世纪90年代以来，各类社会冲突呈快速上升趋势。

这些社会冲突主要集中在土地和拆迁纠纷、劳资冲突、邻避冲突等三大领域。

而邻避冲突大多演变为邻避型群体性事件，甚至升级为暴力性群体事件，这已成为政府必须面对和应对的社会问题。

本文选择近年来影响较大的多起典型邻避型群体事件，分析这类事件的特征、成因，并探讨有效应对这类事件的对策。

一、何谓邻避冲突与邻避型群体事件
“邻避”这词源自英文短语“Not In My Back Yard”的缩写——“NIMBY”，“Not In My Back Yard”是西方国家民众抗议环境污染或环境影响项目的经典口号，可译为“别建在我家后院”或“远离我家后院”。

与其意思相近的口号还有“Not In Anybody’s Backyard”、“Not-In-My-Bottom-Line”等，可译为“别建在任何人后院”、“别越过我的底线”。

1980年代原英国环境事务大臣尼古拉斯·雷德利最早使用“NIMBY”这词，后来台湾学者将“NIMBY”译为“邻避”。

当前学术界和媒体流行的“邻避情结”、“邻避冲突”、“邻避运动”、“邻避效应”等术语由此而来。

所谓邻避冲突，是指建设项目（邻避设施）附近的居民因担心其对身心健康、环境质量和资产价值等带来负面影响，而引发的抗拒心理和抵抗行动。

直接引发邻避冲突的是“邻避设施”。

一般来讲，邻避设施是指影响当地居民的身心健康、资产价值、环境质量的令人感到厌恶而不支持的设施或项目。

广义上的“邻避设施”包含一切有着潜在风险及危害的生产项目及设施。

如由政府或非营利部门兴建的交通、通讯、环境、能源、医疗公共基础设施，核电、火电、炼油、石化以及造纸等项目。

狭义上的“邻避设施”指人们生产、生活必须的公共设施，如地铁、垃圾处理场。

邻避设施具有两个基本特征：一是会产生负的外部效应。

包括空气和水质污染、光或噪音污染、生态或景观影响等。

也有一些非环境的影响，如精神病院、艾滋病治疗所、传染病医院、戒毒所、监狱、火葬场等设施，会影响当地物业的价格，或给社区带来耻辱感。

二是成本与效益分布不对称。

邻避设施的公共效用不是为设施周边居民所独享，但风险或危害却集中影响周边居民。

台湾学者通俗地表述为：“鸡粪拉在我家后院，鸡蛋却下在别人家里”。

由于这种成本与效益不对称，民众往往会强烈反对邻避设施建在自家附近。

所谓邻避型群体事件，是指因邻避设施的风险和危害而引发邻避冲突进而导致的群体事件。

邻避型群体事件的参与者通常采取两种方式：一是温和的非暴力方式，二是激烈的暴力方式。

前者主要有上访、静坐、罢工、集会、游行、示威等方式。

后者主要采取攻击性、破坏性手段，如冲击、围堵党政机关、公私企业、社会组织、重点工程，堵塞交通，损毁公私财物，伤害相关人员等，这是一种激进的抗议方式。

现实中并不是所有的参与者都采用暴力方式，有的事件整个过程以温和方式表达利益诉求，有的一开始是采取非暴力方式，后来矛盾激化演变为暴力事件。

从邻避设施是否存在实际危害来看，这些事件有的属于事后救济型，有的属于事
前预防型。

前者是权益已受侵害后的维权行动，后者是针对拟建的未上马项目而发起的预防性维权。

邻避设施的拟建阶段、在建阶段和运营阶段，都会可能发生邻避型事件。

二、近年来邻避型群体事件的特征分析
近年来，邻避型群体事件呈逐年上升趋势，许多重大事件相继爆发。

随着中国工业化、城市化的快速发展，环境问题日益突出，环境群体性事件呈迅速上升趋势，以年均29.8%的速度递增。

从事件涉及的地域范围来看，几乎遍及城市和农村、沿海和内地。

从涉及的建设项目看，主要集中在：一是PX项目建设。

如厦门PX事件，昆明PX事件、寧波PX事件、彭州PX事件、茂名PX事件。

二是垃圾处理项目。

如北京六里屯和高安屯、南京天井洼、上海江桥、广州番禺、武汉黄陂等地的垃圾焚烧厂项目都遭到周边居民的强烈反对。

三是能源建设项目。

主要是核电站、火电站，以及高压线和输变电站建设等，如广东海门电站事件、河源电厂事件、鹤山核燃料厂事件等。

四是交通建设项目。

主要包括公路、轨道交通、机场建设等，如上海磁悬浮事件。

1.行动参与者易形成集体认同，事件生成快速。

一是容易形成集体认同。

在群体事件发生过程中，存在着一种与集体行动有关的认知和归因模式，它是集体行动参与者解释自己处境的一种共同认知。

事件之初一般参与者少，随着不满情绪的传播、发酵，随后形成并受特定的群体“情境规范”影响，这种群体一旦形成，会出现一种双向性、爆发性的情绪感染，群体就会采取集体抗争来强化这种集体认同，这种群体心理和情绪感染会导致行为的不理智。

邻避设施往往影响周边居民、整个社区，甚至整个城市的居民，很容易引发共鸣，打着保卫家园的口号，采取集体抗议行动。

二是事件生成速度快。

从以上邻避型群体事件来看，从酝酿到走上街头抗议的少则几天，多则十来天不等。

2.民众抗议直指地方政府，抗议目的是环境维权。

在我国，由于地方政府在这类事件中扮演一种特殊角色，即在邻避设施的规划中政府具有决定性的作用，地方政府是企业在当地发展的“推手”，而且与相关企业常常存在利益勾连，加上政府环境执法不力，监管失职等等。

因此，在邻避型群体事件中，民众将矛头直接指向地方政府，而不针对中央政府。

民众不但利用中央政府的环保政策，而且努力拓展自己的生存空间，并当作是和地方政府进行博弈的重要依据。

从性质上讲，邻避型群体事件是一种非政治性的冲突，抗议的目的是环境维权。

这种冲突无关体制内的权力分配和利益分配，并不直接指向具体的政治目标，更无关意识形态的争论，主要诉求是终止项目或获得损害补偿。

民众在邻避抗争中努力与现有的国家话语保持一致，不但不挑战和对抗既有的体制和制度，也力求在体制内获得国家资源的支持。

当达到这些要求后，事态很快恢复平静。

因此，不要过度政治化解读群体事件。

现实中，有的地方政府面对邻避冲突时，一开始就视为政治事件，拼命压制，动用国家机器，结果将事件激化。

当然，事件如得不到妥善处理，也会演变成政治冲突。

3.理性抗议与暴力抗议并现，暴力性群体事件占比大。

邻避型群体性事件中的参与者一般采取非暴力与暴力两种方式。

审视以上多起群体性事件，无明显统一抗争方式，表现为暴力或
非暴力。

研究发现，邻避抗争之初基本都是理性地表达诉求，但后来演变成暴力冲突事件，有的还可能会造成流血冲突。

这种事态演变的趋势较普遍，占比很大。

4.预防性抗议与事后性抗议并存，预防性抗议快速增加。

邻避型环境群体事件分为事后救济型和事前预防型两种类型。

前者是邻避设施已经出现负面影响或损失，民众为了维护正当权益进行抗争。

2005年的东阳事件、浏阳事件等都属于事后救济型。

后者是邻避设施存在潜在的风险或危害，在现实危害还没有出现前就起来抵制抗议，有的发生在项目在建阶段，有的发生在项目公示阶段，有的甚至发生在规划论证阶段。

这是自2007年厦门PX事件以来出现的新的抗议形式。

随着民众环保观念的增强，预防式维权事件或群体事件快速增加。

民众对PX 项目、垃圾处理项目等邻避项目的潜在风险存在焦虑心理，特别是曾经发生的事件，加剧了人们的恐惧。

对于项目未来的环境风险，他们“宁可信其有，不可信其无”，最好在风险尚未出现前叫停。

5.网络推动与现场抗议互联互动，网络的推动效应强大。

综观近些年发生的邻避型环境群体性事件，网络起着至关重要的推动作用。

民众通过网络获取邻避设施信息，通过网络迅速动员和放大抗争声音，形成强大舆论压力，通过网络组织策划抗议行动。

可以说，网络不仅是各种舆论集散地，也是许多群体事件的策源地，或者事态蔓延升级的“推手”。

民众的诉求通过微博、微信、QQ、社交网站等新媒体传播，产生情绪上的共鸣，发展成现场行动。

三、邻避型群体事件频发的原因分析
改革开放30多年，中国公民社会在不断成长，公民权利意识和环保意识不断觉醒，这不仅是中国公民社会发展的标志，而且是公民大胆维权的思想基础，也是邻避型群体性事件高发的重要原因。

除此而外，还有以下重要因素：
1.事前民众参与缺位，民众利益被漠视。

在我国，政府习惯“替民做主”，公共项目往往采取“决定-宣布-辩护”的模式，利用公权力强迫民众接受其决定，只有在遇到民众的激烈反对时，才会采取应急的方式与民众进行接触和解释。

政府常常认为只要项目是为了当地经济社会发展，只要环评没有问题，民众就应该支持，然而，事情并非那么简单。

对以上案例研究发现，事前民众参与缺位，民众利益被忽视，这是国内频繁出现邻避型群体事件的根本原因。

民众参与缺失表现在：法定的程序节点不履行，如没让民众参与环评；民众参与的时机太迟，可能在冲突剧烈的节点上才引入；民众参与的方式单一化，形式主义走过场。

利益直接相关的民众对项目不知情，正当利益诉求又不到回应，更谈不上利益保障，抗议就成了他们的直接反应，走向街头，向政府讨一个“说法”。

像江苏启东事件，在事件前一年的时间里，当地民众多次找过当地的渔业部门、海洋部门，想了解排海管道、入海口的环境影响情况，但没有得到准确的答复，民众无奈上街抗议。

2.邻避项目信息不透明，环评报告失真。

邻避冲突的一个重要原因是信息不对称不透明，一是邻避设施选址信息不对称不透明，邻避项目决策过程不公开，如环评、规划等程序不公
开。

二是邻避设施运行及其影响的信息不对称不透明。

项目环评常常悄悄进行，环评报告的全文和关键细节不公开。

如深圳下坪垃圾场附近的民众要求公开垃圾场建设的环评报告，将相关部门告上法庭，但政府以垃圾场环评报告涉密而不公开。

什邡钼铜项目从立项到审批有两年时间，但大部分居民直到看到项目开工仪式的新闻报道后才知道。

广州番禺许多楼盘的业主看到媒体报道后，才知晓身边要建大型的垃圾焚烧厂。

同时，案例研究中发现，许多环评报告弄虚作假，环评报告普遍被当地居民质疑。

如在秦皇岛垃圾焚烧发事件中，中国气象科学院的环评报告在民众意见调查表上造假，100份全数赞成的调查表近四成是伪造，其中有逃犯的名字、死去两年的人的名字，15人虚构。

另外，许多科研单位内部管理不规范或参与环评作假，环评报告遭到质疑。

有的环评报告质量不高、粗制滥造，如什邡钼铜项目环评报告根本没有指出项目对周围环境会产生的不良影响及程度。

3.政府公信力低，政府与民众沟通不畅。

目前，政府在民众心中的形象差，民众对地方政府已普遍不信任，邻避项目不断遭遇民意狙击，政府公信力丧失，陷入了“塔西佗陷阱”。

这种不信任导致政府决策的风险放大，许多邻避设施其实不会带来什么危害或风险，但老百姓就是不信任政府的宣传。

由于政府不会也不愿与民众沟通，单向的宣传很可能被看成是“操纵舆论”。

例如，为了民众支持“PX”项目的上马，茂名市委宣传部准备了20篇科普文章，打算逐一发表，但这种单向的宣传报道，缺乏沟通的诚意，一个月后，民众就上街抗议了。

在四川什邡事件中，信息沟通不畅对整个事件起到推波助澜的作用。

事件发生后，政府不仅没有与民众很好沟通，反而有意掩盖事件的真相。

政府与民众沟通不畅还导致在事件中“谣言”四起，这些“谣言”更加刺激民众对环境风险的敏感神经。

4.政府应对能力不足，处置方法不当。

在这类事件中，政府应对能力不足，处置方法不当，甚至激化矛盾，最终酿成群体性事件。

一是忽视风险，疏于防范。

在事件之初，政府对各种风险性估计不足，当民众出现强烈反对声音后，特别是在暴力冲突的萌芽时期，政府反应迟钝。

政府没有及时主动搭建沟通平台和民主决策的平台，将话语权主动让给社会媒体。

在四川什邡事件中，民众通过不同的方式和渠道表达希望政府停建银铜项目的诉求，但政府没有对民众的顾虑进行认真回应和解答，甚至网上纷纷要求“把银铜项目赶出什邡”时，也未引起什邡政府的重视。

二是工作方法简单，压制舆情。

在鹤山核燃料项目事件中，政府针对该项目发表过激言论的人“禁言”，要求他们写下“保证书”，“保证不再对核项目发表过激言论。

”在茂名PX 事件中，政府要求当地石化系统、教育系统等签署《支持芳烃项目承诺书》，如果不签名会对高考不利、对升迁不利。

这种承诺书实际是一种“隐性强迫”，结果将民众推向自己的反面。

在昆明PX事件中，政府要求广告、印刷、打字复印、文化衫销售等经营者签署《保证书》，不参与任何形式的信息传播、转发。

更荒唐的是，政府要求民众购买口罩须执行实名制，民众纷纷表达对“简单粗暴方式”的不满，政府与民众的关系更加紧张。

三是延续专政思维。

一些地方在应对这类群体性事件时，一开始就将问题上升到“政治高度”，对事件超前定性，将事件原因归于“别有用心的人煽動”，把警力推上一线。

在四川什邡事件中，政府在一开始就动用武警特警，并采取过激的处置方式，民众的反抗情绪更加的高涨，结果发生暴力冲突。

5.民众风险规避心理和将事情“闹大”心理。

民众反对邻避设施，直接来源于对风险不确定性的担忧。

心理学研究发现，人们对概率小而死亡率大的事件风险估计过高，而对概率大而死
亡率小的事件风险估计过低。

由于邻避设施存在风险的不确定性，人们对其风险高度敏感，宁可信其有，不可信其无。

贝克认为，人们在对污染的风险界定中，科学理性常常被社会理性所取代，人们总是以个体经验以及受害者的方式去界定风险风险是一种主观的心理感受，并且更容易受到媒体等外界因素的影响。

面对存在环境风险的项目，民众倾向于把这种风险放大，而政府则把民众抗议行为的风险放大。

比如，民众将PX产品说成是“危险化学品”和“高致癌物”，将PX项目描述为埋在身边的“原子弹”、“定时炸弹”。

另外，在邻避抗争中，民众的策略是将问题“闹大”，民众信奉“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”效应，无论有理无理，无论结果如何，先将问题“闹大”，而且这种策略很奏效。

6.民众合法维权受阻，被迫选择非合法方式。

当下中国，公民的权利救济包括制度内和制度外两种。

民众解决利益受损问题一般是先选择合法途径，在以上事件中，群众在一开始并未采取过激行动，而是采取上访、投诉、散步等理性的方式。

如果合法的正当途径维权得不到正面回应，民众就会对合法途径失去信心，此路不通才会选择极端方式，将事情搞大，以引起相关方面注意。

中国环境统计年报显示，2005年至2012年，我国环境信访量年均约77万件。

通过司法渠道得到救济的环境纠纷案件只占到2%-3%。

全国目前仅有9个省区市的高级人民法院设立环境资源审判庭、合议庭、巡回法庭。

这意味着，全国仍有22个省级高院，未按照最高法院的部署设立环境资源专门审判机构。

环保法制仍不完善，民众通过环境诉讼途径维权困难重重。

如环境污染赔偿标准低、环境修复的成本无法索赔、举证困难，环境公益诉讼难以启动。

另外，有的地方法院受制于地方利益，当涉及本地经济发展的项目时，常常拒绝不立案，民众通过司法来维权环境利益的路被堵塞，民众只有上街抗议。

例如，无锡锡东垃圾焚烧的案例，焚烧厂周边居民曾到法院但没有立案。

四、应对邻避型群体事件的策略分析
在高风险社会，应对邻避型群体性事件应构建一个整体性治理框架。

这种治理框架不能局限于群体事件发生之后的应急管理，而应该将风险治理、前端治理思路纳入其中。

所以，邻避型群体性事件的治理包括邻避风险治理和邻避事件治理两大部分。

具体说，应该采取以下策略进行干预：
1.打破政府“代民做主”的决策模式。

政府“代民做主”的决策模式建立在民众对政府的高公信力和高决策水平之上，但这一基础已被严重削弱或不具备。

因此，应对邻避型环境群体事件，政府应该从原来的“决定-宣布-执行”决策模式转化为“协商-决定-执行”模式。

（1）建立民众参与的制度化平台。

民众不仅要参与邻避设施的环境影响评价，还要参与其选址和补偿等决策阶段，而不是项目推出后，或者当环境问题出现后才让民众参与。

民众在项目论证阶段参与，政府和建设方可了解民众的真实愿望，民众可了解项目的真实风险。

特别是在项目的补偿方面，民众参与协商，表达诉求，达成共识，才能得到民众的支持。

近年来，公共咨询委员会制度，以及听证会、论证会、网上咨询等让民众参与决策的有益探索，值得推广。

（2）重大项目严格按程序决策。

除了民众全程参与外，还要有专家论证；要评估项目的各种风险；要进行合法性审查，最后集体讨论决定。

并且要建立重大项目决策终身责任追究制度及责任倒查机制。

（3）把握风险和价值分配的平衡。

邻避设施的选址是一项涉及风险与价值分配的决策，
由于邻避设施风险和衍生的成本集中在周边居民身上，因而邻避设施的决策需要解决风险和利益均衡的问题，不均衡就会带来受损方的反对。

一项科学的公共决策的标准不仅具有公共价值或满足公共利益，而且还要对目标群体的利益进行协调平衡。

2.构建公开透明的协商对话机制。

在信息时代和权利时代，在公众对环境的高度敏感期，怎能赢得民众对邻避设施建设的支持，唯有主动公开，搭建政府、民众、企业对话的平台，给民众以知情权、参与权，让利益相关方有效沟通、平等协商。

（1）首先让民众全程参与，政府了解民意、企业尊重民意，否则，邻避设施建设就没有民意基础。

借鉴台湾的环保协议书制度，民众和厂商之间签订环保协议书，就环保补偿的内容、方式和年限等作出具体规定。

在台湾，《环境影响评估法》规定，厂商若不做相关公开，则属于违法，该项建设就不能开工。

在香港，每个人可上网查询区域规划及邻避项目环保报告，可申请旁听环保咨询会议，还能提出司法复核。

（2）建立公开透明的协商对话制度。

现实中，民众表达利益诉求常常通过“上访或上街”两种方式。

上街即通过游行、示威、抗议，甚至暴力来表达诉求；上访是通过“以上压下”促使问题的解决。

而通过“上桌”即通过协商谈判来解决问题的方式少。

在这方面，德国采用“共识会议”的方式化解邻避冲突值得借鉴。

在邻避设施选址前，地方政府会与当地居民代表沟通对话，反复讨论。

而居民可选择自己信赖的专家主持环评，一同参与设施的规划、补偿等各个环节。

在台湾，在企业与民众的邻避冲突中，通过第三方——“三边委员会”来仲裁或协调。

第三方一般由政府人员、退休的老师、法官或双方都认可的中立人组成。

当三边委员会无法解决时，由环保署、环保局公害纠纷处理委員会受理。

3.建立项目受损方的利益补偿机制。

化解邻避型环境冲突的关键是要找到一个好的利益分担机制，只有对利益受损方的利益进行合理补偿，民众才能支持那些整体上对民众有益的项目。

补偿强调合理分担成本或风险，合理分配项目带来的收益，以及解决公平和公正的问题。

邻避冲突补偿机制的目的是减缓公民的对抗情绪，对已经发生或可能发生的损失进行补偿赔偿，以获得居民的支持。

邻避冲突补偿包括物质和精神补偿两种方式。

境外发达地区常用的补偿措施分为货币与非货币两大类，前者包括税费减免、直接给付金钱、健康保险等；后者包括增加公共设施、房屋置换与搬迁、医疗保健服务、房地产价格保证、就业提供、小区环境改善等。

当现金补偿无法达成一致时，可以考虑采用非货币的补偿方式或是一揽子补偿组合。

台湾在这方面建立了完善的回馈机制。

项目建设方设立公园、图书馆、运动中心、温水游泳池等，对附近民众免费或打折，减免电费、减免土地相关税赋、给予奖学金等来回馈民众。

广州市开始实施《生活垃圾终端处理设施区域生态补偿暂行办法》，凡是向白云区输送垃圾的其他区都要缴付生态补偿费。

另外，变电站、地铁、高架桥、高速公路、高压线等邻避项目都可实行生态补偿来平衡风险和利益。

4.建立和完善“环评”和“稳评”机制。

（1）精心组织邻避设施的环境影响评价。

严格遵守《环境影响评价法》和环保部颁发的《关于发布的公告》。

建立长期环评档案和全社会全过程监督平台，使民众、媒体和环保部门共同监督企业、政府。

江苏在民众参与的环节引入强制听证制度和专职部门监督制度的做法值得借鉴。

（2）健全对邻避设施的社会稳定风险评价。

我们不仅评估邻避设施建设的技术风险，更要评估民众的心理风险。

只重视科学理性和技术评。