财政转移支付制度(2)

财政转移支付制度

一、我国财政转移支付制度的现实考察

经过20多年的改革开放，我们初步建立起了一套具有中国特色的财

政转移支付体系。

（一）我国政府间财政转移支付的形式

在现行财政体制下，中央与地方政府之间的转移支付（补助）形式主

要有以下几种：

1.一般性补助范畴：体制补助与体制上解。这是从原分级包干制中保

留下来的，即在实行分税制之后，中央对地方的补助继续按原体制规

定执行，原体制地方上解按不同体制类型继续上解中央：实行递增上

解的地区，继续按原规定递增上解；实行定额上解的地区，按原确定

的上解额，继续定额上解；实行总额分成的地区和原分税制试点地区，暂按递增办法，即按1993年的实际上解数，核定一个递增率，每年递

增上解。从1995年开始，中央财政取消了对各地区体制上解（中央）

的递增率，实行定额上解的办法。

2.中央财政对地方财政的税收返还。税收返还是指1994年分税制财

政体制改革中，为了保护地方既得利益，中央把在1993年按新体制计

算的净增加的收入全部返还给地方。税收返还的办法是首先核算中央

对地方的税收返还基数，核算公式为：R＝C＋75％V－S其中：R为

1994年中央对地方税收返还的核定基数；C为消费税收入；V为增值税收入；S为1993年中央对地方的下划收入。式中右边的两项之和（C＋75％V）是新体制下分税种划分后把原来的共享收入份额转化为中央收

入的数量；S是原体制地方已得的份额。两者的差额R，就是按照新税

制规定中央从地方净上划的收入数额，这个数额全部返还给地方。

1994年以后，税收返还在这个基数上逐年递增，递增率按增值税和消

费税的平均增长率的1：O.3系数确定。1994年后，如果中央净土划收

入达不到1993年的基数，则相对应扣减税收返还数额。1994年以后中央对地方的税收返还额按下式计算：

3.中央财政对地方财政的专项拨款。此类拨款是指在中央与地方预算中，不包含在地方财政体制规定的正常支出范围内，由中央财政根据

特定用途及地方的特殊情况，由中央财政拨付给地方财政的专项资金。如特大自然灾害救济费、粮油加价款补助、边境事业费补助、支持不

发达地区发展资金、“三西”专项资金等。

4.中央财政与地方财政年终结算补助与上解。为了保持财政体制的相

对稳定性，对一些因为体制变动、企业或事业单位隶属关系的变化、

预算执行过程中中央新出台的政策措施等因素引起中央和地方财力转

移的事项，以及一些不在收支包干范围内的项目实行年终结算，有的

是中央补助地方，有的是地方上解中央，它是包干体制的一种补充。

（二）过渡期转移支付办法的实施与改进

实行分税制财政体制后，虽然中央政府集中的收入增加了，但是，中

央政府实际上可以用于调节地区间差距的财力并没有显著增加，转移

支付的效果不明显。主要原因在于中央的调节能力受制于现行的财政

资金转移方式。现行的财政资金转移主要由基数法来确定，只能增加，不能减少。这就意味着中央从执行分税制所集中的绝大多数收入，仍

要按照各的基数返还到原地区。这样做虽然保证了每个地区的既得利益，但中央政府却只能依靠有限的收入增量，来考虑地区之间的平衡，效果自然十分有限。此外，税收返还的基数中包含了原体制中的不合

理因素，而且在逐年滚动的过程中，这些不合理因素还在继续扩大。

针对上述情况，1995年制定并实施了“过渡期转移支付办法”，其基

本内容是：

1.按影响地方财政支出的因素，核定各地的标准支出数额。凡地方财

力能够满足标准支出需要的，中央不再转移支付。对地方财力不能满

足支出需要的，再对财政收入进行因素分析，凡财政收入达不到全国

平均水平的地区，收入努力不足的部分，由地方通过增收解决相对应

的支出需要；凡财政收入达不到全国平均水平或通过增收仍不能解决

其支出需要的，中央根据转移支付资金的总额和各地的财力缺口分配

转移支付资金。

地方标准财政支出主要采取分类因素计算法加以测算，将财政支出分

为人员经费、公用经费、专项支出和其他支出四个部分，分别采用不

同的计算办法，计算的依据主要是国家相关财政支出的规定和影响财

政支出的客观因素。凡是国家有明确规定支出标准和开支范围的，一

律按国家的相关规定核定，地方自行颁布的支出规定和制定的开支标准，均不予承认。对国家没有颁布支出标准的项目，运用多元回归分

析法，将各省区的现实数据作为样本点的经验数据，选择相关因素进

行回归分析，确定各因素对相关支出的影响权数，建立地区间相对均

衡的支出方程（支出模型），并据此计算该类的均衡支出。

2.对地方收入努力水准的考核。因为目前缺乏用于计算标准收入的各

地区税基资料。因此，对各地收入努力水准的测算也只好采用计量经

济学的分析方法，即根据各地区当前的收入水平确定影响财政收入的

各因素的权数，从而得出反映各地区平均收入能力的回归方程，以此

计算各地区平均收入能力，将其作为标准收入。然后，用各地区1994

年实际收入与标准收入进行比较，实际收入小于标准收入的，视为收

入努力不足地区，并根据差额相对应扣减其转移支付补助。因资料有限，在收入努力水准测算中，仅对影响地方较大的增值税和营业税两

项收入进行测算。

3.建立对民族地区的政策性转移支付。为了既贯彻公正、规范的原则，同时又能将有限的财力首先用于解决最紧迫的问题，过渡期转移支付

制度除了对全国30个地区按统一因素、统一公式计算转移支付外，还

针对民族地区的财力状况，建立了对民族地区的政策性转移支付，以

解决民族地区存有的突出的财政矛盾。

过渡期转移支付办法经过1995年试运行后，在吸收相关方面合理建

议的基础上，1996、1997年和1998年又作了三次改进和完善。