浅谈高速公路产权归属及其磨损补偿方式

浅谈高速公路产权归属及其磨损补偿方式

戴帅1 孙国萍2 陈艳艳1

1北京市交通工程重点实验室（北京工业大学） 北京 100022

2北京公共交通控股（集团）有限公司 北京 100072

摘 要：本文从经济学角度出发，分析了高速公路的准公共产品特性和高速公路的产权归属，阐述了道路磨损的含义，并根据道路的磨损情况提出了相应的道路磨损补偿方式。以期对我国高速公路的规划与管理提供参考和建议。

关键字：高速公路；产权归属；准公共性；磨损补偿

作为国民经济和社会发展的重要基础设施，高速公路具有服务对象的公共性、服务效益的社会性，因此，一般需要政府作为社会公共利益的代表者来进行筹划、组织建设和管理。所以，高速公路建设管理成为当代社会各国、各级政府管理公共事务的重要内容之一[1]。我国经济体制改革的目标是实现有中国特色社会主义市场经济，其重要任务之一是产权清晰、责权明确。在这一改革进程中，高速公路由谁负责出资建设、由谁负责日常维护以及高速公路开发利用所获得的收益归属者是谁等问题随之产生。改革前，高速公路产权归国家或集体所有，投资决策权高度集中在政府手中，投资主体和投资渠道单一。改革开放后，固定资产的投资主体出现了多元化，除了国有成分之外，私人经济和外资也成为投资主体。这样就有必要对高速公路的公共性、产权、经营权、使用权等以及相关的问题进行重新认识和讨论。

1 高速公路的准公共性

在人类生活中，公共产品不可或缺，个体与社会依赖于大量公共产品而存在，如对共有的自然资源（水资源、森林、环境等），共有的人为供给资源（道路、社区警察服务、人防设施等）的使用。但是由于外部性的存在，公共产品的生产得不到价格补偿，私人部门本身不可能生产公共产品，而只能由政府提供。公共产品的外部性，主要来源于其非竞争性和非排他性的特点。而根据产品是否具有完全的非竞争性和非排他性来分，又可以把公共产品分为纯公共产品和准公共产品之分，前者指完全具备这两种属性的产品，而后者只是部分具备。

高速公路，具有有限的竞争性和较强的排他性（通过收费站可以实现完全的排他），通常被认为是准公共产品。由于经济的发展，交通需求迅速增长，道路资源在其属性上变得复杂化[2]，存在个人直接消费和公众间接消费的统一，从而在某种程度上强化了高速公路的竞争性和排它性以及消费数量非均等性，因此，高速公路应当属于准公共产品范畴。

2 高速公路的产权归属

所谓“产权”是指财产所有权及其所衍生的一系列权能和利益的总和，这一系列权能包括财产所属权，占有权、支配权、处置权。产权的主要功能之一就是帮助一个人形成其与其它人进行交易的预期。一个产权的基本内容包括行动团体对资源的使用权、转让权以及收入的享有权，它的权能是否完整，主要可以从所有者对它具有的排他性和可转让性来衡量，如果权力所有者对它所拥有的权力有排他的使用权，收入的独享权、自由转让权，就称他所拥有的产权是完整的。如果这些权力的权能受到限制或禁止，就称为产权的残缺[3]。

作为高速公路而言，它的产权归属包含两方面的含义：一是产权必须归属于一定的产权主体；二是共有产权必须具有有效代理。只有高速公路的产权归属者才会对其建设运行付出成本，没有付出成本的产权相关方不能成为产权归属者，也就不具有收益性。

我国高速公路的产权归属可以从高速公路的建设融资和组织建设过程中分析得出。我国的高速公路是在中央和省级交通部门的规划指导下进行，除极少数以BOT方式建设的高速公路外，大多数高速公路都由交通部门和地方政府筹资组织建设，资金来源为国家税费、财政拨款、国债、国际和国内金融机构贷款[4]。对各种资金投入而产生的高速公路资产分析可以看出，国家税费、财政拨款和国债等资金投入形成的高速

公路资产属国家所有；由国家统一担保并负责还款的世界银行、日本协力基金、亚洲银行等国际金融机构贷款投入建成的高速公路，其还款责任主体是国家，资产自然属国家所有；由养路费、收费权或其他税费担保或质押向国内金融机构贷款投资修建的高速公路，最终的还款责任主体是交通主管部门或地方人民政府，其资产也应属国家所有。包括一部分属事业性的收费管理单位，部分冠以公司和集团公司的名称，并由人民政府文件规定赋予了诸多职能的单位，少数以“自主经营，自负盈亏”的现代企业要求的公司。《公路法》第六十条规定，授让高速公路收费权和以BOT方式投资建设高速公路的经济组织，不管是取得收费权的公路，还是投资建设的公路，只是收费经营，仅仅取得了高速公路的收费权，没有取得资产所有权。因此，当前通过行政规定组建的高速公路管理公司或集团而产生的还款主体，从严格的法律意义上讲，担保、质押的责任主体没有改变，没有产生还贷责任的转移，所以并没有得到公路完整的产权。产权的归属，实际上变得复杂化。

3 高速公路磨损补偿

有形磨损和无形磨损是经济学中描绘机器设备价值下降所使用的术语。企业的机械设备始终面临两种磨损：一种是伴随使用、移动等过程而出现的机械性、物理性磨损，即有形磨损；另外一种是伴随技术、经济进步等过程而出现的技术性、价值性磨损，即无形磨损。有形磨损使得机器设备的加工精度和工作效率降低，无形磨损使得机器设备加速贬值、使用机器设备的相对成本上升。

公路作为社会产品和公共服务设施，也面临着有形的和无形的两种磨损。由于每天都担负着大量的交通荷载，以及受气候、天气的影响，久而久之，道路路基、路面以及道路交通设施都会受到一定的损伤和破坏，此可谓有形磨损；而由于交通量的增大或交通需求的提高，道路本身已不能满足预期的甚至基本的出行要求，人们就会兴建新的高标准道路或者转而采取其他出行方式，如铁路、航空、水运等，因此原有的道路利用率下降，我们又可以把它视为无形磨损。

道路的有形磨损可以通过日常的维修、养护使其恢复使用功能；而无形磨损则要根据国民经济发展需要、远景年交通量的发展制定相应的道路技术和等级标准，满足近期和远期的交通需求，从而最大限度地减少无形磨损。

3.1 高速公路有形磨损补偿

纯公共产品具有共同消费的特点，所以通常由针对全体公众的税收来支撑，由国家投资建设和经营，因此税收是政府保证公共产品使用效率的重要途径。而准公共产品则具有较强的排他性。就高速公路而言，可以通过路卡收费实现完全的排他，所以，完全可以实现“谁受益，谁付钱”。该类产品若完全由政府以税收方式满足反而会导致过度消费以及资源分配的实质不公正，所以对于准公共产品而言，主要是在国家间接调控指导下，采取多种经营形式，而准公共产品的经营收入，已经成为税收的有效补充，在某些情况下，甚至成为其融资的主要资金来源。

但是高速公路的维护和管理目前还存在一定的问题：高速公路建设和养护体制不完善，依靠政府经常性特殊投资形式的道路磨损补偿经费不足、使用不当；经营高速公路缺乏相应的政策和法规支持；高速公路的所有权和经营管理权不明确，多头管理，容易造成管理无序或相互推诿，从而影响高速公路整体功能的发挥[5]。

由于高速公路的出资建设存在差异，所以磨损补偿方式也该有所不同。因此，高速公路磨损补偿责任也存在着不同形式的划分。按照高速公路的出资方构成和产权归属划分，可以分为统一直管型、自主经营型。统一直管型主要维护完全由国家投资建造的工程，养护单位既执行行政管理职能，又负责养护生产的实施，事企合一。这种管理方式充分体现高速公路公益性的属性，但其商品属性不明显，不利于发挥市场机制的作用[6]。自主经营型则主要经营有私人投资者参与的工程。可以按照多元投资的股份构成，组建独立的高速公路公司。该公司负责道路的养护和维修，其收益按照国家和私人部门的股份构成进行分红。这种养护方式使高速公路的商品属性得到了充分体现，但是容易忽视社会效益，造成高速公路最根本的公益属性淡化。按照工作性质和业务关系可以分为管、养一体型和管、养分离型。前者养护维修补偿单位一般是事业单位企业管理；后者一般是以合同或协议委托的方式参与养护工程。按照管养经费核算方式划分，可以分为事业型、企业管理型和企业经营型。事业型养护单位属于全民所有制事业单位。企业管理型实际上是高速公路物业管理公司的性质。企业经营型公司在人事、财务、经营等方面有完全独立的自主权，易