浅谈我国公共安全保障机制的建设问题

浅谈我国公共安全保障机制的建设问题



作者： 添加日期：2005-01-05 来源： 【字号：大 中 小】


《瞭望》周刊今年2月份披露：中国的GDP连续多年保持了8%的高速增长，但随着国民经济的发展、生产规模的扩大和社会财富的增加，各种灾害造成的损失也逐年上升。我国每年因公共安全问题造成的经济损失达6500亿元，约占GDP总量的6%。这些问题每年夺去了20万人的宝贵生命。回顾我国社会经济发展的历程不难看出，多年来我们用非常低的劳动成本和非常高的资源环境代价换来了GDP的高速增长，而忽略了社会的均衡发展，没能躲过所有发展中国家在发展过程中都曾经历过的痛苦。

一、不容回避的事实：中国正进入“风险社会”

我国经济与社会发展严重失衡，各种重大事故层出不穷：

1.安全事故总量居高不下，屡屡发生的重大和特大事故更具突发性、灾难性和社会危害性.1990年至2002年，我国安全事故总量年均增长6.28%，最高时增长达22%。近年来，全国每年因安全事故死亡13万多人，伤残70多万人，造成直接经济损失超过2500亿元。全国平均每天发生7.2起一次死亡3—9人的重大事故，每周发生2.5起＿次死亡10人以上的特大事故，每月发生1.2起一次死亡30人以上的特别重大事故。2004年，从1月1日到2月15日，全国共发生27起﹁次死亡10人以上的特大安全事故。

2.我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，重大突发性灾害频发。一些地区盲目追求经济发展，对资源和环境“掠夺式开发”，严重忽视了防灾减灾的战略任务，人为地加重了自然灾害，使社会承受灾害的能力愈加脆弱。

3.火灾等人祸也直接威胁着生命安全。现代城市人口、建筑、生产、物资集中的特点使火灾更易发生；各种新型材料的应用使可燃物种类增多，燃烧形式及其产生物更加复杂，火灾有毒气体危害问题突出；各种新能源和电器产品的使用导致火灾起因更为复杂、多样和隐蔽；高层、复杂、超高建筑的增多使救援难度增大。

4.食品安全问题使人们的生命和健康受到严重威胁。食品在生产加工销售过程中所存在的种种问题和隐患越来越明显地暴露出来。我国的环境保护意识差，生存环境质量不高，农业之外的环境污染直接危及农作物及其产品；而农牧业种植、养殖的源头污染严重，农药、兽药滥用导致有害物残留量超标。此外，各种假冒伪劣的食品充斥着市场，近年又屡屡出现了若干恶性食品安全案件。“食品恐怖主义”正威胁着中国百姓。

5.社会治安形势严峻。近年来，国内的犯罪向动态化、组织化

、职业化和智能化的趋势发展，全国
公安机关所立刑事案件年均上升幅度为24.7%，刑事案件的总量年均达300万起以上，各类刑事案件死亡人数年均近7万人，直接经济损失400亿元；经济犯罪涉案金额平均每年都在800亿元以上，违法犯罪形式趋向多样化、复杂化，甚至走向国际化。尤其是，高新技术的发展给犯罪分子、恐怖分子提供了现代化的作案手段。

二、公共安全事故频发的原因分析

从经济学角度分析，公共安全事故与经济发展水平密切相关。从国际统计数据观察，人均GDP在1000--3000美元之间的时候，是公共安全事故的高发期。这个时期，经济进入快速发展的阶段，往往新旧观念相互碰撞，社会结构发生剧烈变动，社会不稳定因素增加。如果城市化滞后于工业化，就会加剧城乡差距、阻碍第三产业的发展，并最终导致整个经济的失调；如果社会管理相对落后，公共服务不能普遍惠及广大群众，就会滋长不满，并导致事故频发、社会无序、行为失范等诸多社会问题；如果收入差距拉大、就业增长缓慢、腐败问题加剧，就很容易引发社会不稳定。与此同时，社会消费结构将登上一个新台阶，人们的物质文化生活水平逐步提高，参加公共活动、出外旅游、私人购车等行为增多，也在一定程度上增加安全事故的发生机率。这些问题在我国已经显露。另外，近几年，我国城镇化和城市现代化进程明显加快。城市因人口集中、生产经营集中，对各类事故、灾害、突发事件往往有“放大”作用，同时城市本身存在很大的脆弱性和安全隐患。城市内部复杂的关键基础设施之间的依赖性越来越强，遇重大安全问题，容易产生连锁反应，造成重大伤亡和巨大经济损失。在这一方面我国城市规模迅速扩大与基础设施建设、城市管理水平之间的差距拉大。例如今年7月，京、沪突降暴雨，北京市41处路段积水，2500多辆汽车被淹，凸显出现代城市发展与公共安全设施的配套存在差距。北京城区原有设计的排水管网很多都是解放前设计，排放能力不够、排水标准比较低，专家认为，污水处理系统与城市环境建设和市民生活虽然息息相关，但是由于投入大、运营费用高、外界又看不见、摸不着，所以地方政府领导并不重视。

但是，当经济足够发达，政府的社会管理能力和人们的减灾防灾意识达到较高水平的时候，公共安全事故反倒会逐渐下降。大量事实表明，通过事先的安全投资，把事故和职业危害消灭在萌芽状态，才是最经济、最可行的安全建设之路。研究显示，安全保障措施的预防性投入效果与事故整

改效果的关系是1：5的关系。安全就是效益，加大安全投入，依靠先进的科技
手段和先进的设备，是有效避免重大事故发生的根本所在。

从社会学角度分析，公共安全问题属于公共产品范畴，是运用公共权力的政府必须向公民提供的服务。我国公共安全事故的高发将多年来公共安全管理工作存在的漏洞集中暴露出来。一是在我们生存和发展的全部价值判断中，忽视生命的侥幸心理经常占据上风，而“经济增长”几乎总是第一位的。从而造成政府有关部门对公共安全的责任意识不强，缺乏危机意识，企业片面追求经济效益，无视公共安全领域的法律法规，造成大量事故隐患；

二是一些政府管理部门缺乏权威，公共安全的监管机制不健全。所谓管理，也仅限于送达“限期整改通知书”。例如，我国近年来出现的若干重大食品安全事故就充分暴露了中国食品安全的监管机制存有严重问题。反观美国，在食品安全领域有着严格的法律法规和严密的监管体系，美国食品和药物管理局等机构在食品安全标准制订、审查批准和市场规范等方面的成功做法，已成为不少国家学习和借鉴的榜样。

三是缺乏成熟的危机应对机制。迄今为止，我国的应对措施仍仅局限于部门或地区性、行业性，还处于被动反应的模式。我国危机管理留有浓厚的计划经济痕迹，条块分割严重。在危机应对方面，横向上是分散管理，即按照突发事件的类型由相关部门进行专门管理；纵向上是集中管理，由中央集中统一指挥应急工作，地方予以配合。遇重大危机事件，由地方或部门行政领导做决策，存在着缺乏专门机构和完善的体系、激励机制和惩罚机制错位、绩效考验体系不健全等等弊端。各级政府遇到问题尽量“捂盖子”、“报喜不报忧，多报喜少报忧”，往往存在地区主义、形式主义、迟报、漏报甚至隐瞒等现象。我们在应对SARS过程中已经有惨痛的教训。另一方面，各地政府的横向监管机制之间缺乏良好的沟通，比如，各地政府的警察部门、消防部门、医院和快速反应部队在突发事件发生之前几乎没有机会进行沟通和磨合，以致问题出现时手忙脚乱，根本不能进行较好的配合，使得解决问题的成本大增，而结果却很难达到预期。

四是应急救援能力有限。由于装备落后、信息化建设滞后，造成应急救援反应迟缓；由于减灾专业技能培训及防灾知识不够、应急救援人力少、力量分散等造成抢险救灾专业队伍实力不强。例如目前全国的安全生产应急救援力量分散于10多个部门，仅有约15万人。

五是社会

公众安全防范意识淡薄，缺乏最基本的识灾、防灾能力和自我保护意识。据报道，去年底重庆开县发生井喷事故时，有
些群众不是紧急向外跑，而是站在那里看热闹，感觉不舒服时，想跑已经跑不动了。此外，我国民众的危机心理准备严重缺乏。去年非典蔓延之时，北京市民涌入超市抢购商品，市场上蔬菜的价格也上涨了，人为制造食品恐慌。纠其原因在于我国社会危机教育严重缺乏。日本小学6年教育中有近40个课时的危机教育教学内容分别被安排在地理常识、历史启蒙、人与自然、国文等课程中。台湾危机教育从小学教学阶段的近30个课时，延续到大学阶段，内容亦不断丰富与充实。

三、借鉴国外成熟经验

1.公共安全需要相应的法律法规来保障

完备的公共安全管理法律体系，是公共安全保障措施能够迅速有效实施的关键。

日本是全球较早制订灾害管理基本法的国家。日本于1947年制定《灾害救助法》，规定各级政府制订突发性灾害的救助计划，建立救助组织以及做好危机应对的人力、物资、设备、资金的准备工作。1961年制定《灾害对策基本法》，规范紧急状态中防灾组织、防灾计划、应对灾害危机的管理方法、技术、方案、基本对策等，此后又颁布了《灾害对策基本法实施细则》。1978年颁布《大地震对策特别措施法》及《实施细则》，《大城市震灾对策推进纲要》，针对救助特种自然灾害的立法规定有紧急状态制度。目前日本拥有各类防灾减灾法律近40部。

美国减灾法规比较完备，全国各类防灾法律有近百项，1950年制定《灾害救助法》，规范紧急状态下的重大灾难救助，1970年作了重大修改；1977年通过了《地震灾害减轻法》以规范大地震紧急状态下紧急救援的对策和方法；1976年制定了专门的《紧急状态法》，规定全国紧急状态的宣布程序、时间限制、总统的权力、政府财政支出等问题，此后不断修改并制定出联邦紧急事务管理署针对不同行业不同领域应对紧急状态的实施细则，如应对暴乱、战争、恐怖袭击、突发性重大自然灾害、各危险工业领域重大突发性事故等。“9·11”事件后美国就紧急状态应对预案和法规作了更加周密、细致、严谨、极具操作性和实战性的修订。瑞典2004年1月1日颁布了《事故防范法》，由事故防范、援救工作、善后处理三部分组成，规定了个人、地方和国家各自所应承担的责任。它重点强调了防范工作，并把“生命、健康、财产和环境”4个因素列为在防范事故中应同等考虑的因素。

2.建立完善的保障和应急管理机制

经过多年运

营，美国发展出一套相当完善的危机管理体系，值得我们借鉴。这套体系构筑在整体治理能力的基础上，通过法制化的手段，将完备的危机应对计划、高效的核
心协调机构、全面的危机应对网络和成熟的社会应对能力包容在体系中。1979年，美国联邦紧急事务管理署成立，集成了原先分散在各个部门的危机应对功能，直接对总统负责。1992年，美国发布了联邦应急计划，该计划适用于任何重大的自然灾害、技术性灾害和紧急事件，具体阐述了危机应对中的政策、计划设计的前提、运作纲要、应对行动。从此，美国的应急体系框架真正成型。联邦应急计划将危机反应分为12个领域，并给每一个领域指派了一个领导机构，各个机构各司其职。这些领域是：交通、通信、公共设施及工程、消防、信息与规划、公众救护、资源支持、卫生和医疗服务、城市搜寻和救援、危险物品、食品、能源。美国在应急管理中推行“第一响应者”制度。美国2002年国土安全法案对第一响应者定义如下：联邦、州和地方的公共安全机构、司法、应急反应、医疗急救及相关的人员、机构或职权部门。因此，还应包括：危险物资反应小组、城市搜寻和救援人员及物资、社团应急反应小组、反恐部门、特种兵器和战术小组、炸弹组、应急管理官员、市政部门及交通、通讯、医疗服务、公共卫生、灾难援助、公共场所和建筑等的私人业主，甚至非盈利机构、红十字会等非政府组织。美国依靠其危机反应系统的高效运作，确保自己在SARS防卫战中掌握了主动。

日本在20世纪90年代中期在原来的防灾管理体系上，建立了综合性的国家危机管理体系。危机管理成为国家和地方行政提供公共服务和判断政绩的一个重要内容。

3.积极的社会应急心理准备

在“9·11事件”中，我们不难感受到美国社会整体表现出的内在有序和恢复能力。这不仅仅来源于法治化程度，也取决于美国政府对全民危机教育的重视。1989年8月的旧金山大地震中，正是因为6个星期前进行了一次上千人的地震救灾反应演习，使得救灾和医疗抢险非常及时，大大减少了损失。而“9·11事件”中，美国市民在人员撤离和救援中也表现出很好的心理素质和处理能力。

四、如何建立我国公共安全保障体系

公共安全问题集中反映了社会的综合发展水平与政府的行为责任能力。如果这方面出现差错，将付出高昂的代价，不仅民众的生命财产遭到的损失难以挽回，而且会动摇民众对社会与政府的信任。在公共安全的保障方面，政府应该承担更大的责任。

在国家

层面上首先要加强危机应对方面的立法建设(如食品安全问题和环境安全问题)。加快规章制度建设，健全与完善关于维护公共安全的法律法规，严格依法办事。其次是尽快建立国家级应对危机的常态综
合管理机构。三要建立公共安全的监管机制，形成各部门分工负责、综合治理的工作格局。加强公共安全的监督管理，严格安全生产行政许可制度，落实各级领导安全生产责任制。四是对公众进行防灾教育，告诉公众如何疏散，如何协助政府，如何帮助他人，除了一般性宣传，还应有相应的场馆专门进行防灾训练。五是应加强公共安全科学与技术的研究，为公共安全提供有力的支撑。

在地方各级政府层面，首先要在思想上高度重视公共安全工作，加强领导，增强忧患意识，把安全工作纳入到地方经济和社会发展的总体规划之中，统一部署，同步实施；其次要强化服务意识，加大安全投入，将公共安全投入应纳入政府预算，拨专项资金用于完善各项公共安全设施，给公众创造一个安全无忧的生活环境；三要切实加大公共场所、道路交通等事故多发领域的专项整治力度，消除重大隐患，对不具备安全条件的场所，要坚决停产停业进行整顿；四要加强公共安全宣传教育，普及基本的识灾、防灾知识，提高公民自我保护意识及应对突发事件的能力；五要进一步建立健全突发事件应急预警机制，建立公共安全应急救援体系，搞好安全技术培训，提高安全防范和管理水平。要建立起各部门联动、信息和资源共享的机制，重视专业知识在控制危机方面所起的重要作用。

（作者：张强国务院发展研究中心国际技术经济研究所）

（来源：《国际技术经济研究》2004年第4期）