中国破产法立法进程的回顾与展望

中国破产法立法进程的回顾与展望---中国法治三十年网络征文三等奖

作者：尹秀超

[内容提要]：本文在肯定《中华人民共和国企业破产法》立法成就的基础上，运用新制度经济学的分析方法对中国破产法立法进程及其特点作了点评，剖析了中国破产法律制度变迁与中国经济体制转轨之间的互动关系，指出今后应当进一步注意按照市场经济理论要求，对破产法的本质和目的\自然人破产\金融机构破产等方面予以修改和完善，更好地为改革开放和经济发展服务。

[关键词]：破产法立法进程制度经济学

到今天，中国改革开放恰好走过30年的光辉历程。改革的实质就是制度革新。伴随着经济体制改革，我国法制建设也取得可喜成绩。三十而立，不破不立。《中华人民共和国企业破产法》的颁布实施标志着中国市场经济地位最终确立，并促进了市场经济健康发展。

一、对中国破产法立法的回顾－以不同时期的经济理论为视角

破产是经济发展过程中必然出现的经济现象。经济上的破产，并不必然引起法律上的破产。法律上的破产，以有破产法律制度为前提。破产法律制度发源于古罗马时期。随着经济改革和法制改革，我国破产立法从无到有，从不完善到逐渐发展完善，历经二十余年。不同时期破产立法的价值取向和制度变迁，折射出我国经济发展和改革开放的历程。

１：计划经济时期

新中国建立初期，面对西方国家的经济封锁和政治围堵，中国实行了计划经济体制。国家统一配置社会资源。企业没有独立的法律地位，也没有自己的财产，产销都是严格按照计划进行，没有盈利的动力，也没有亏损的风险。没有破产经济现象，也没有破产法律制度。

２：商品经济时期

计划经济缺乏市场经济的竞争性。长时期脱离世界经济体系，中国经济缺乏更多的要素资源和市场空间。经济体制亟需改革。改革主要涉及二个方面，一是放开物价，建立商品市场。二是政企分开，对企业实行产权改革。这二个方面正是实行市场经济的前提条件。在计划经济体制向商品经济体制转轨过程中，有企业出现亏损乃至丧失清偿能力，但政府没有采取破产法律方式解决，而是采取了“关停并转”和财政补贴的行政方法处理，这种制度选择,虽然违背了商品经济的运行规律，但符合我国从长期的计划经济刚刚向商品经济转轨的具体国情。

1985年我国全面推行“拨改贷”、“投改贷”政策，随之而来的是资本金短缺和高息举债。企业债务利息负担进一步加剧，加上产品结构失调造成的滞销、盲目扩张造成的经营管理混乱以及三角债的长期困扰，企业陷于“高负债—低效益—再提高负债”的恶性循环。中国经济出现严重失衡。改革开放受到严重挫折，经济出现倒退。

同期破产立法随着经济改革呈现动态变化。 1984年,部分人大代表在六届全国人大二次会议上首次提议制定企业破产法。1985年2月9日,我国第一个地方性破产规章《沈阳市城市集体所有制工业企业破产处理的试行规定》开始实施。1986年8月3日沈阳防爆器械厂破产关闭，这是中国第一家公有制企业破产。

1986年12月2日,《中华人民共和国企业破产法》开始试行。该法开篇即申明为适应社会主义有计划的商品经济发展和经济体制改革的需要，促进全民所有制企业自主经营，……制定本法。清晰地反映了当时的改革特征－国家主导。该法没有对破产企业的债权人予以平等保护，将劳动债权放在第一顺位，国家债权放在第二顺位，破产债权放在最后顺位。该法试行18年,没有一起适用该法和解与整顿程序拯救企业的成功案例。有人认为这说明以政府为主导的破产立法不符合市场经济自身特点。笔者认为，这反映出当时经济改革面临许多困难，政府必须参与甚至主导破产程序，这是长期实行计划经济的结果，并非不尊重市场经

济规律。

1987年党的十三大报告提出：“新的经济运行机制，总体上来说应当是‘国家调节市场，市场引导企业’的机制”。这在实际上提出了中国经济体制改革的目标是建立国家调控的市场经济，这是对市场经济的错误理解，间接导致了同时期我国破产立法工作走向偏差。

随着非公经济在我国经济建设所占的比重越来越大 ,1991年4月19日《中华人民共和国民事诉讼法》第19章设立企业法人破产还债程序，将适用范围扩大到非全民所有制法人型企业。但条文过于简单，缺乏详尽严谨的程序性规定，在立法技术上也存在瑕疵，造成了破产立法的支离破碎与不统一。最高人民法院于1991年11月7日下发《关于贯彻执行< 中华人民共和国企业破产法 (试行)>若干问题的意见》。1992年7月13日下发《关于适用< 中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》，但指导精神仍然是政府主导市场，行政干预破产，没有及时转变立法理念，落后于经济体制改革的步伐。

３：市场经济时期

1992年1月，邓小平同志发表著名的“南方谈话”，指出改革也是解放生产力。中国开始全面的市场经济改革。1992年10月党的十四大明确提出：“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”。1994年3月八届人大财经委组织破产法起草工作。破产立法主要面对三个问题,第一个是社会保障问题；第二个是国有企业老大难问题；第三个是银行所谓的金融风险如何防范。很多学者认为这些不应当是破产立法应当考虑的问题。笔者认为，法律制度是经济制度的反映。制定法律就是不同利益主体利益博弈的过程。制定法律必须考虑大环境大背景，不能闭门造法。在当时大背景下，破产立法必须考虑如何妥善解决上述问题。从经济学的观点检验，我国在特定时期保护劳动债权的破产立法模式使得破产企业职工解决后顾之忧，给社会带来稳定，给劳动职工增加的福利超过了破产企业债权人足够补偿受到的损失，社会福利总体实现了增值，符合卡尔多－希克斯效率标准。

1994我国实施分税制财政管理体制。地方政府成为具有独立利益的主体，于是出现假破产真逃债，以图增加地方财政收入。有的地方政府甚至联合当地法院实施地方保护主义。国务院1994年10月25日发布《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发〔1994〕59）号），《关于鼓励和支持18个试点城市优势国有企业兼并困难国有工业生产企业后有关银行贷款及利息处理问题的通知》（银发〔1995〕130号）、《关于防止银行信贷资产损失的通知》（银发〔1994〕40号），1996年7月25日国家经济贸易委员会和中国人民银行发布《关于试行国有企业兼并破产中若干问题的通知》，对试点城市中破产企业职工的安置、破产财产的处置，银行贷款损失的处理等问题及时作出补充规定。

针对破产过程中出现的这些问题，1997年3月2日国务院发布《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》,强调有关破产的特殊政策只适用于国务院确定的“企业优化资格结构”试点城市范围内的国有工业企业，规定破产企业所有财产包括担保物均可优先清偿职工债权与职工安置费用。国务院前后两个通知文件对职工失业救济和安置费用的规定，与当时的破产法律规定有所不同，被称之为政策性破产文件。最高人民法院1997年3月6日公布《关于人民法院审理企业破产案件应当注意的几个问题的通知》，2002年9月又实行《关于审理企业破产案件若干问题的规定》（法释(2002)23号），进一步补充和完善了关于国有企业兼并破产的法律规定。

这一时期的国有企业兼并、破产重组过程中一度盛行MBO，引起社会广泛关注和大讨论。MBO又叫管理层收购，它更多的使用了杠杆清购（the leveraged buy-out），即企业经理人用大部分的借款购买企业,而为贷款提供担保的就有国有企业自有资产。实施管理层收购，与我国国有企业建立现代企业制度、推进股份制改革的方向并不相符。由于对管理层收购问题，以及职工失业、下岗等问题在破产法中相应的制度安排存在不同看法，新破产法草案一度被搁置。