谈论公众参与城市规划的研究分析

谈论公众参与城市规划的研究分析
摘要：本文结合工作经验，主要对城市规划的公众参与提出有效的保障实施，并对城市规划的公众参与相关问题作出分析，以供参考。

关键词：城市规划；公众参与规划决策问题分析
随着国民经济的发展，公众参与规划决策的高涨。

如何找到一条有效实现公众参与城市规划的途径，完善城市规划中的公众参与体系，保障城市规划的有效实施，就有必要对城市规划的公众参与问题进行研究。

一相关概念、理论研究以及重要性
（1）相关概念。

公众指的是政府为之服务的主体群众，公众参与指的是群众参与政府公共政策的权利，是一种让社会上的多数人能够参加到那些与他们的生活环境息息相关的政策制定及决策过程中去的方法和途径。

公众参与实质上就是公众与项目主持方之间的一种双向交流。

公众参与最先出现在北美国家的规划当中，起初是为了协调平衡各方（尤其是普通民众与政府、投资商之间）的利益而采取的一种规划方法，后来发展到作为一种规划技术和规划理念被广泛采用。

公众参与是一系列反对技术专家政治社会活动的总和，它代表了现代社会中公众对民主参与和自我管理的不妥协的追求。

（2）理论研究。

对于公众参与城市规划的研究大致分主要集中在以下几个方面：介绍国外公众参与城市规划的历史发展过程和现
状情况；强调公众参与城市规划的重要性；分析我国公众参与城市规划的瓶颈所在，并提出建议；通过介绍我国某些城市的某些举措来分析公众参与的优缺点；翻译国外相关内容的文章或者书写的书评等。

（3）重要性。

公众参与城市规划有助于减少规划失误，增强规划的合理性；有利于城市规划的顺利实施；有利于监督规划部门依法行政。

城市规划既是一门跨越自然科学与社会科学的综合性科学，又是一项综合性很强的政府职能，同时它还是一项带社会实践性质的公共事业。

城市规划的这三种性质，要求政府的决策要尊重科学、尊重民意，而公众则应当了解规划、参与规划、监督规划的实施，一旦城市居民能够直接而持久地接触规划，成为规划制定和规划实施过程中一个重要的组成部分，规划行为便会更加科学与民主，规划决策便能更符合实际情况和切实体现公众的利益需求，并确保规划工作的顺利实施。

二城市规划的公众参与现状
公众参与城市规划在我国的历史还不够长，但是我国的城市规划已经完全摆脱了单纯由政府部门制订的局限，“以人为本”、“法定图纸”等现代规划理念也已渐入人心。

然而在我国公众参与城市规划却仍然只是在局部范围和特定层次上有一些尝试，在制度与实践的整体上尚未全面推行，最新的《城乡规划法》在公众参与的具体方式、公众监督等方面仍然有所欠缺。

从公众参与成长模式来看，我国城市规划过程中，公众参与主体的范围在不断扩大。

方式
和途径也日趋多样，但在程度上仍然处于萌芽阶段。

三城市规划的公众参与问题及原因从我国目前城市管理体制来看，由于非政府社区组织发展还不成熟，公众参与主要还是街道办事处及其辖区有关单位和居委会代表，作为基层公众代表参与规划的制定与管理。

因此，在公众参与城市规划过程中存在的问题主要有：多数公众参与仅仅是规划方案到了最后评审阶段，有的甚至在批准后才公开展示，搜集到的公众意见很难反映到成果中，仅仅成了一种宣传方式；缺乏对公众规划意识、规划知识的教育，全凭公众的兴趣去参与而不是凭责任感去参与；公众参与的层面低，规划的制定、规划的决策中并没有真正意义上的公众参与；相关专家或非政府研究机构的专家参与并不是真正意义上的公众参与，他们提供的仅仅是技术层面的多学科支持，而不是社会各方利益的代表；无论是政府还是有关专家，出于种种考虑其实是不希望公众真正参与规划的；我国的公众参与缺乏法治保障和实践经验。

这些问题的存在实质上表明了城市规划存在着合法性危机。

这种合法性危机主要表现为：规划的提出，不是源自于公众的规划诉求，而是源自干少数社会强势集团的利益诉求和权力机关的“政绩”诉求；规划的制定缺乏“听证”、“咨询”等能够充分听取公众和意见的程序，缺乏公众的有效参与；规划执行缺乏公众的有效监督等等。

造成城市规划合法性危机的原因，既是资本的“强势”、政府管理的“失当”以及规划专家的“媚俗”，更是公众参与的缺失。

（1）在城市规划过程中，本应代表和维护公共利益的地方政府
在强势资本面前，为求得经济的当前发展和“政绩”需要，对于本侵蚀公共利益的逐利需求一再“委曲求全”。

其结果，是城市规划没有能够“为民众谋求更多的福祉”，只是给资本创造了越来越大的谋利空间。

（2）长期以来，“权力主义”始终主导着我国的城市规划，致使城市规划成了一种“纸上画画，墙上挂挂”的摆设。

究其原因是因政府行政行为不可避免的“经济人”特征所导致的“政府失灵”。

这无疑使城市规划成为少数社会精英对社会财富进行有利于自己
分配和再分配的一种工具和手段。

（3）在市场经济条件下，由于一些城市规划师对自身利益追求的过度膨胀，在规划行业中，“媚俗”俨然成了一种风尚。

他们业主之俗，放弃一些基本规划原则和规范要求，为业主获取超常规的高额利润提供技术支持和服磊他们媚权力之俗，借助公众对他们的信任，附和政府官员的意志，对规划进行不实宣传，日益异化为“言听计从”，“善解人意”的工匠。

这对于广大公众来说，失去的不只是对公共利益和社会公正的价值诉求，更是对城市规划的认同和支持。

（4）公众参与的缺失。

“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程”。

也就是说，能否实现公众对城市规划的有效参与，制度是关键，如果没有可操作性的程序支持，所谓的“参与”也只能浮于表层，流于形式。

四城市规划的公众参与度建议
（1）确定公众参与的法律地位。

公众参与由于与公开和舆论监督紧密联系，它会对政府公权力行使营造一种无形的监督氛围，对可能违法和滥用权力者形成一种无形的威慑力。

因此想提高我国城市规划中公众的参与热情，首先应在城市规划的法律体系中明确公众所处的地位，同时加强宣传，让公众明白其所处的重要位置，强化其在城市规划中的主人翁意识。

（2）使公众参与落到实处。

在中国这样一个“人情”统治历史漫长的国家，有很多时候由于执法不严而使一些法律形同虚设，没有很好地实现法律在社会中的约束力和规范作用。

所以要想是公众参与落到实处，就必须严格执法。

像德国的城市规划法执法就非常严厉。

规划局有权制止违章者的违章行为，若违章者不服可向法院起诉，法院则向规划部门的上级查询。

上级规划部门直接检查下级规划部门的行为，并向法院回复，法院依此进行裁决。

（3）提高规划师素质。

在传统意义上，规划师是为政府服务的，其规划也很多时候是按照政府的意愿来进行，而很少有机会听取民众的意见。

规划师成为城市管理者，缺乏与公众保持沟通的传统，大部分领导和规划师只是在理论上承认公众参与的重要性，但并没有把公众参与上升到城市规划决策以至一切决策的最初出发点和
最终目的的高度上来，致使其规划有时候是与民众的利益相冲突的，也给规划的实施造成很大的阻力。

我们应当清醒地认识到，规划工作人员不仅仅是规划的编制者，规划实施的管理者，而且也应当是规划实施的行动者。

（4）开展规划宣传。

规划部门可采取咨询或召开情况通报会及通过电视节目、电子邮箱定期向市民通报规划管理的内容、范围、技术指标要求等，给市民提供一个了解规划的机会。

同时还可邀请市民参加城市规划的展示会、论证座谈会或听证会：聘请市民为城市规划监督员；在报刊上开辟“我心目中的城市”、“怎样建设花园城市”等专栏。

五结束
城市规划过程中的公众参与问题目前在国内外城市发展中逐渐突出，也越来越受到重视，多数学者和城市管理者已基本认同公众参与的必要性和重要性。

在城市规划中，充分尊重公众的基础性地位，发挥公众的基础性作用，既是推动政府改革和决策民主化，实现人民当家作主的具体体现，也是我国城市社会经济发展的必然要求。