行政管理—成都政府与高校

理论部分：（法律、权力归属、非税收入改革三部分）

重构政府与公立高校间的法律关系

在传统的政治法律体系下，政府与公立高校之间是一种内部行政性的委托代理关系，在这种关系中，政府全面掌握着国家教育权，也承担着全部的责任，而公立高校则只是政府的附属机构，只能服从政府的安排和指令，少有自主权。这种关系容易导致教育腐败和学术腐败等问题。公立高校成为独立法人之后，政府与高校之间可能建构一种外部行政委托代理关系；根据市场精神及新公共管理理念，重新配置国家教育权与社会教育权，并在高校主办者之间、高校之间、办学者之间形成竞争性的关系，这种新型法律关系，能约束政府、高校以及办学者，确保公立高校独立自主的法律地位。

一、传统体制下政府与公立高校之间的内部行政性委托代理关系

在计划经济时代，政府作为国家的代表，全面行使国家的权力，高校作为政府的附属物，没有自己的独立意志，只能执行政府的具体行政任务。政府与高校之间是一种以命令与服从为主要内容的内部行政关系。政府与高校实际上是一体的，也是同构的。

（一）政府与公立高校内部行政性委托代理关系的责权特点

在内部行政性的委托代理关系中，政府是行政主体，作为委托方以行政命令、行政授权等方式将某些事务交由行政相对方的高校完成；处于内部行政关系下的高校，作为政府内部行政行为的相对方，必须服从政府以命令、计划等为行为方式的直接管理。

1.政府全面掌握国家教育权。

2.高等学校是政府的附属机构。

3.政府承担巨大的委托代理责任与风险（二）政府与公立高校之间内部行政性委托代理关系的种类

1.国有资产的委托代理。

2.教育教学权的委托代理。

3.其他方面的委托代理

二、政府与公立高校之间内部行政性委托代理问题及面临的挑战

（一）政府与公立高校之间国有资产的委托代理问题

1.国有产权“内排他性”导致所有者弱化，以至对代理人监督乏力，导致教育腐败。

2.多层次长链条的委托代理关系：信息失真与失控。

3.双向的委托代理关系及双重角色：部分所有者侵犯全民所有者的利益

（二）教育权的寻租

（三）学术腐败

（四）制约公立高校自主发展

三、重建政府与公立高校之间的法律关系

（一）重新界定政府的教育职能

1995年颁布的《教育法》和1998年颁布的《高等教育法》分别规定了政府关于教育的权力与义务。总体来说，政府的权力主要是领导和管理全国的教育事业，包括提供主办学校需要的国有资产，制定相关的教育政策与法规，即，政府的教育权主要包括作为高校主办者所享有的国有资产所有权、作为全国教育事业管理者的管理职能。

（二）确保公立高校教育教学权的实现

《教育法》与《高等教育法》授予高校的权利是独立于政府，不受任何组织、个人非法干涉的教育教学权。可以这样说，1995年《教育法》和1998年《高等教育法》的颁布明确了公立高校的法人地位。

（三）政府与公立高校之间的新型法律关系

1.重构政府与公立高校之间的国有资产的委托代理关系

(1)成立高校国有资产管理委员会与学校董事会。(2)成立永久性基金，以公益信托的方式管理、经营公立高校国有资产。(3)项目拨款

2.政府与高校之间外部行政委托代理关系

政府与高校作为独立的法人，其权力并没有交叉重叠，分别享有宪法、教育法及高教法授予的不同界限内的教育权。政府作为高校的管理者与高校之间一般只发生外部行政关系。在这种情况下，政府依然可以将某些事项委托给高校，如公务员的培训、科研项目、咨询项目等。但是，这种委托属于外部行政委托，高

校可以代理也可以不代理。

四、政府、市场、高校之间新关系的形成

（一）建立国家教育权与社会教育权之间的均衡关系

1.部分国家教育权让渡给国际非政府组织。

2.部分国家教育权下放给地方政府。

3.部分国家教育行政权社会化

（二）由中央政府、地方政府以及市场共同提供高等教育产品，形成主办者市场，通过市场机制约束高校主办者

（三）改革人事制度，形成办学者——校长市场[8]，通过市场力量约束规范校长

谈政府与高校权力关系中的几个问题

一、教育主体及权力关系的问题

1．关于教育权益的多元关系

政府、学校与学生都为社会服务，各自又是社会的一部分，相互不能替代。政府通过公共财政等管理，支持高校培养人才，满足社会的人才需求；高校作为特定的机构，通过对以教师为主体的教育人员的管理，实施对学生的培养，满足社会的人才需求。简单地说，政府与高校以不同的途径来为社会服务，它们在高等教育中的权力关系，以学生利益为纽带，以服务社会为宗旨。政府与高校的权力关系不是单向的，而是交错互动的，任何一方都有需求、义务和权力，同时也都受到制约。

2．关于政府、高校与学生的权益关系

政府与高校有义务为公民创造接受高等教育的机会。政府的利益和责任，就是大力建设高等学校；高校的利益和责任，就是向社会充分开放教育资源。政府与高校有义务充分提供公民选择的机会，通过公开申请和公平审理，达到公平选拔的目的。

3．关于政府、高校与教师的权益关系

政府与高校要简化概念，理顺编制、工资、津贴、岗位、资格与职务等关系，形成薪水、职务与责任三要素的师资管理制度。政府要整合编制与工资的关系，拨划经费总量，不直接针对教师发放津贴或下达任务，精减单一的考核与检查；高校要把岗位聘任与津贴制度与教师资格和职务制度并轨，将各种利益分配明确导向到能力上，把能力导向到业绩上。

二、关于权力归属原则的问题

在高等教育中，权力究竟属于谁？是依据经费投资、质量责任、管理效益、法律法规、还是行政等级等，这是复杂的问题。这里提几点原则性意见

1．依法归属的原则

2．质量第一的原则

教育质量不似产品质量那么容易检测和评价，难以形成统一的管理模式和规范，我们可以借鉴

成功的教育经验，在国际人才竞争中获得参照信息，减少政府与高校的短期的、局部的利益驱

动。

3．发挥教师与学生积极性的原则