新农保”政策执行中的问题和对策分析———基于对重庆市忠县黄金镇的实证研究

“新农保”政策执行中的问题和对策分析———基于对重庆市忠县黄金镇的实证研究

周冰灵张雅清中央民族大学管理学院

【摘要】新型农村养老保险政策自２００９年试点以来，得到了地方政府和广大农民的一致认可。然而，新农保政策在实施过程仍存在一些弊病已严重影响了政策的实质输出效果。本文以重庆市忠县黄金镇的实证研究为例，深入分析出新农保在试点实施过程中的普遍问题背后的深层次原因，并提出了提高政策执行的互动性、建立有效激励机制、完善服务体系和强化监督管理，为新农保政策在国内的全面推广提供借鉴。

【关键词】新型农村养老保险政策执行对策分析

一、“新农保”实施状况简介随着我国农村人口老龄化和家庭空心化的日益严重，农村传统的“养儿防老”和“土地养老”已经远远不能解决农民的养老问题，农村的养老方式应尽快从“养儿防老”转变为“社会养老”。２００９年９月中国政府出台《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），新型农村养老保险（以下简称新农保）开始作为一项重要的惠民政策在全国试点实施，旨在解决我国农村居民“老有所养”的问题。重庆市为响应国务院新农保政策，结合重庆市城乡统筹户籍改革制度的背景，制定了城乡居民社会养老保险试点政策，出台了《重庆市人民政府关于开展城乡居民社会养老保险试点工作的通知》（以下简称《通知》）。

新农保制度自２０１０年在重庆市忠县黄金镇试点以来，取得了良好的成效。从整体上看，忠县黄金镇达到参保条件的人数为２６６８１人，而黄金镇目前参保人数为２４６９６，参保率达到９２．５６％。新农保在重庆市忠县黄金镇试点的普及率高，但是在实施过程中仍存在很多不足，这些不足严重地制约着新农保政策的实质输出，探讨新农保实施不足的完善不仅有利于当地新农保实施方案的优化，还能为新农保在全国范围内普及提供借鉴意义。

二、重庆市忠县黄金镇“新农保”实施中存在的问题１．低互动性弱化了政策的执行效果。社会互动即社会相互作用。

是指在一定的社会关系背景下，人与人、人与群体、群体与群体等在心理、行为上相互影响、相互作用的动态过程。重庆市忠县黄金镇新农保的实施中，执行者和参保人员形成互动的两个群体，双方在互动过程中显示出低互动性的特点，这主要体现在两个方面：一是政策执行者对新农保的宣传片面化，使参保人员在心理上对新农保的互动较弱。据统计，７８．２６％的村民表示是通过村干部挨家挨户宣传了解到新农保，谈及对其内容的了解程度时，只有１４．９７％非常了解和比较了解，而不太了解和不了解却高达６４．６３％，大部分村民只是听说过新农保，具体内容根本不太清楚；二是部分工作人员本位思想严重，或者为了降低自身的机会成本，直接对村民进行单方面的服务，相关申报和核查工作几乎都由村干部一级包办，这在提高效率的同时导致双方信息严重不对称。

造成了村民对新农保参与度不高。这种低互动性导致新农保实施

过程出现多重矛盾，从一定程度上弱化了政策执行的效果。

２．捆绑缴费使政策执行难以在“强制”和“自愿”之间平衡。与其他保险制度相比，社会保险制度具有强制性，该强制性包括任何社会劳动者，只要符合法律法规的规定，都必须参加并有权享受社会保险。新农保是社会保险的一种形式，从理论上讲应具有强制性，这种强制性体现在“最终达到全民参保的目的”。但是根据相关规定，新农保参保以“政府主导和农民自愿相结合”为原则，并具体规定“已年满６０周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费”，这表明农民是可以“自愿参保”的。但是，在新农保的具体实施中，黄金镇的具体做法是“父母要领钱，子女则需全部参保”，也就是说不管父母与子女是否仍在一个户籍，子女都要缴费参保。尽管这一措施保证了参保率，但也导致很多６０周岁以下不愿参保的农民“被参保”，进而造成部分农民对国家惠民政策的误解，产生新农保有利用老人骗保费的嫌疑。

三、关于提高新农保制度实施效果的对策探讨１．提高政策执行中的互动性。

１．１创新宣传方式，提升政策认同度。宣传方式的确定和使用是宣传工作的核心环节，也是取得良好的宣传效果的保证。鉴于新农保推行的对象是农村居民，普遍存在信息较为闭塞、文化素质不高等现实状况，因此，政策宣传应从当地实际出发，不能单向地进行输入式宣传。

一方面，政府人员应该积极培训基层干部，实行一对一的宣传模式，进一步提高农民对新农保的知晓率，积极鼓励未参保人员参保，提高参保率。另一方面，若农民产生了政策误解、萌发了退保等现象，基层工作人员可从农民的角度出发，用“算细账”（即两位老人年收益＝月领取养老金数＊１２－子女数＊缴费档次）的方式对新农保进行通俗宣传，从农民的根本利益出发，增强说服力。

１．２加强基层政府职能转换，构建服务型政府。基层政府应当从观念层面上更新构建互动服务型政府，改变上位者的角色，把自己的公众定义为消费者，明确政府与群众的主仆关系，增强乡镇政府工作人员的服务意识、实现由“管理者”向“服务者”的政府角色转换。因此，基层政府及其工作人员要“以民为本”，在新农保实施过程中加强与群众的交流，提高参与式民众互动。一方面，乡政府可主动定期入村举办新农保“一站式”办理服务、不定期入村召开村民新农保专题宣传会与答疑会等，力求实现政府与群众双向沟通上的顺畅和透明。另一方面，村民可建立自治组织，加强对新农保的管理和监督。同时，村委会及时公布新农保的相关信息，完善村务公开制，充分发挥村委会在新农保建设中的桥梁作用。

２．规范绑定式缴费，建立有效的参保激励机制。在新农保的实施中，把子女参保缴费作为老人领取养老金的前提。这种把绑定式缴费往往使那些生活较困难的家庭难以支付参保金额，或者导致一些老人为享受养老金而替子女缴费，这与政策设计的本意相违背，造成新农保制度自身机制的矛盾。一方面使得同样具备养老金领取条件的老

人因此不能平等地享受这项本该享受的待遇，另一方面弱化了中青年农民的参保积极性。因此，可以通过提高基础养老金待遇标准，激励中青年农村居民参保，让中青年农民看到并深信现在参保，未来真正能够解决自己的养老问题，以此保证新农保制度健康、长效地运行。

３．完善新农保服务体系。

３．１设置两个协作银行。目前，重庆市缴费代收银行仅有农村信用社，虽然一家银行来做便于管理，但多家银行参与的竞争机制，有利于优势互补，效率更高，更能满足新农保缴费和领取需求。考虑到邮政储蓄是农村覆盖点最广的银行之一，可增设邮政储蓄作为协作银行。在广东佛山和珠海部分地区，除了邮政储蓄外，还引入了农信社参与，效率明显提高。

３．２开辟“新农保绿色通道”。在协作银行增设“新农保”服务窗口。

设专员受理新农保存取业务、开通“新农保”咨询热线等措施，为参保农户提供便捷的金融服务。此外，考虑到新农保参保户都是年纪偏大且操本地方言的特殊群体，因此，在集中发放日，由懂方言的客户经理负责解答参保户的各种问题，为农民提供高效便捷的服务。

四、结语新农保是农村社会保障体系的重要内容之一，为解决农村居民的养老问题发挥着重要作用。新农保自２００９年开始试点以来，整体发展状况良好，受到群众的广泛欢迎和各级政府的积极响应。但是，新农保实施过程中的问题严重制约着新农保政策的实质输出效果，本文针对新农保实施中的问题提出了构建差别化的政策体系、完