浅谈我国分税制存在的问题及完善措施

浅谈我国分税制存在的问题及完善措施

分税制是现代市场经济国家普遍采用的一种政府间财政分配管理体制。我国于1994年开始以分权、分税、分级管理为主要内容的分税制改革。

1992年财政部选择了天津、辽宁、沈阳、大连、浙江、青岛、武汉、重庆和新疆等九个地区进行了分税制试点，为全面推行分税制从理论和实践层面作了必要的前期准备。1993年12月15日国务院发布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，从1994年1月1日起改革地方财政包干体制，对各省、自治区、直辖市及计划单列市实行分税制财政管理体制，主要内容有以下几点：

(1)根据中央与地方政府的事权来确定相应的支出范围。中央和地方政府的事权基本沿用原有规定：中央政府主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费、调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出；地方主要承担本地区政权运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。

(2)根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入。

(3)实行中央对地方的税收返还制度。为保证地方现有既得利益，减少改革阻力，采用渐近策略：中央对地方的税收返还数以1993年为基期核定，1993年中央净上划收入全额返还地方，并以此作为今后中央对地方税收返还基数。

(4)改革中央与地方结算办法。改革的基本原则是简化手续、提高工作效率，但基本上不触动地方既得利益。

分税制改革确立了中央财政的主导地位，两个比重逐年提高,同时调动了中央和地方两级政府的积极性。有利于产业结构的调整和资源的优化配置。

我国分税制财政体制实施至今，取得了令人瞩目的成绩，同时也暴露出了相应的问题，要使其在我国继续健康发展下去，必须对暴露出的问题进行认真的剖析并找到解决之道。

分税制存在的问题

财权与事权不统一，划分不合理

按照市场经济体制和公共财政模式的要求，公共产品和服务的提供在中央和地方之间应有一个明确的分工，中央政府负责提供全国性的公共产品和服务，地方政府提供地方性公共产品及服务。实施分税制以来，财力层层上移，中央财政实力得到显著加强，而事权却层层下移，基层政府（尤其是省级以下政府）要承担的事务性工作越来越多。由于行政权力的垂直集权，往往出现上级出政策，下级出钱的情况，中央将所应承担的政策负担转移到地方，同样的，在省级政府及其以下的各级政府之间也存在相同的问题，县乡基层政府承担了与其财力不相匹配的事权。同时，由于基层财政增长缓慢，收入增长速度远远低于支出要求的增长速度，基层政府只能通过借债履行其职能，

从而造成了基层政府的财政困境，基层政府无法提供良好的公共服务。

税制改革不完善，中央与地方财政关系不清晰实行分税制改革的直接目的是增强中央财政能力，通过调整收入分配，将财力向中央集中，解决中央财力弱化的问题。虽然经过改革，中央财政收入得到了显著增强，可是由于缺乏对全局的把握，受政治、经济、历史等诸多因素的影响，又产生了新的问题:一是分税不彻底，界线不明，税收没有完全按照税种的性质确定归属。二是税权划分缺乏稳定的规则。三是税权主要集中在中央，地方税权小。四是部分税种的所有权与征管权相脱离。

财政转移支付制度设置不健全

从国外成功的分税制经验来看，转移支付制度是一种通行的做法，一套科学、

合理、完整、严密的转移支付制度对于分税制顺利的实施有着重要的作用。实行分税制后，我国的财政转移支付制度由体制补助、税收返还、专项补助和结算补助等多种形式构成，1995 年之后又实行过渡期转移支付办法。我国目前的财政转移支付制度虽已初步形成，但仍存在着不规范、力度小和功能弱等缺陷，主要问题表现在:一是转移支付结构不尽合理,专项转移支付比重较大。二是财政转移支付标准不规范，支付资金安排随意性大。三是对转移支付资金的使用监管力度不够,影响了资金的使用效率。

分税制完善措施

统一财权与事权

事权的正确界定是实施科学分税制的先决条件，也是确定中央与地方财政支出与收入的依据。在合理划分中央与地方事权的基础上对财权进行相应的划分，并以此为基础科学地划定中央与地方的财政支出责任范围，是我国实施分税制财政体制中要解决的首要问题。

首先，要合理划分中央政府和地方政府的事权范围，科学划分中央与地方的事权，应本着既要加强中央的宏观调控、确保中央政令统一，又要增强地方活力，同时有利于建立统一的全国市场的精神，按照公共产品的层次性，国防、外交等全国性公共产品和服务由中央政府负责；跨地区大型基础设施、环境保护等兼有全国性和地方性公共产品特征的事项，由中央和地方政府共同承担，并按具体项目确定分担的比例；基础教育、计划生育、公共卫生等中央负有直接或间接责任、由地方政府处理更为有效的事项，应由中央政府通过一定的授权由地方来完成；其他属于区域内部的地方性公共产品和服务，则由地方政府负责。真正做到由中央负责的事全部收归中央，该由地方负责的事全部下放地方，做到各行其是，各负其责。中央与地方政府的事权范围科学界定后，要由全国人大常委会审议通过，以法律的形式固定下来，不管是哪一级政府，决不能“越界”。

其次，根据各级政府的事权，合理划分相应的财权。中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费；提供全国性的公共服务、支出对国民经济的整体发展和结构进行宏观调控、协调区

域间发展所需经费。地方财政主要承担地方政府机关运转所需经费；本地区经济发展所需调剂、扶持的经费；提供使本地区受益的基础设施建设所需经费；提供本地区公共文教卫生等公共服务的经费。

最后，改革现行财政支出错位状况，将属于中央政府事权范围却转嫁到地方的财政支出上划给中央，将原属于地方支出范围却由中央安排的支出下划给地方。各级政府财力与其事权相匹配，才能使各级政府都能提供相应的公共产品和公共服务，履行好政府“取之于民，用之于民”的财政分配责任和公共职能，这是在市场经济条件下合理构建分税制财政体制所追求的实质性内容。

改革和完善税权的划分

按照责任与义务相统一，所有权与征管权相统一的原则改革现行税收权限划分。现有的税权划分虽然达到了改革之初强化中央财政，提高中央财力的目的，但是有矫正过枉之嫌。为了达到集中财政收入到中央的目的，没有完全按照分税制的划分原则来划分税权，而是带有一定的随意性，将有利于中央财政、便于征管的税收划归中央，税收在中央与地方之间的分配原则没有稳定的标准。要使税权的划分真正做到合理，必须要遵循以下原则：一是要确保中央政府的宏观调控能力。中央政府负责提供全国性的公共产品，因此，税权的划分要做到科学合理，确保中央调控功能的实施；二是要充分考虑地方政府的事权与财政需求。应充分考虑到地方政府提供公共产品的范围及其财政能力，确保其承担的事权能顺利实施；三是要注重调动地方政府征税的积极性。应根据地方政府自身的利益需求，让其拥有一定的财