PPP合同管理和风险管理讲义

PPP项目的合同管理和风险管理讲义大纲一、PPP项目背景介绍

（一）PPP项目内容概述

1、定义介绍

2、适用领域

3、本质

4、意义

（二）PPP项目实施流程

1、项目识别：项目发起、项目筛选、物有所值评价、财政承

受能力论证

2、项目准备：管理架构组建、实施方案编制、实施方案审核

3、项目采购：资格预审、采购文件编制、响应文件评审、谈

判与合同签署

4、项目执行：项目公司设立、融资管理、绩效监测与支付、

中期评估

5、项目移交：移交准备、性能测试、资产交割、绩效评价

二、PPP项目的合同体系及管理

（一）PPP项目合同主体

1、政府部门

2、社会资本

3、项目公司

4、融资方

5、承包商和分包商

6、专业运营商

7、原料供应商

8、产品或服务购买方

9、保险公司

10、咨询机构

（二）PPP项目的合同体系（表格）

1、PPP项目合同

2、股东协议

3、履约合同：工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、

产品或服务购买合同

4、融资合同

5、保险合同

6、特许经营协议

7、其他合同

（三）案例：北京地铁四号线

（四）合同管理

三、PPP项目的风险管理

（一）PPP项目风险分配机制

1、风险分配原则

2、常见的风险分配安排

（二）案例：北京“鸟巢”PPP项目、北京“地铁”4号线

（三）政府规避PPP项目风险的措施

PPP项目的合同管理和风险管理

主讲人：陆阳律师近年来，面对日益增长的城市公共项目需求，政府部门作为投资主体与建设主体的压力愈来愈大。在国务院限制了对地方政府融资平台之后1，随之而来的问题是这类公益性项目如何建设运作。对此，财政部和发改委多次出台指导意见、管理办法、操作指南，肯定政府和社会资本的合作模式，以拓展第三条道路满足现代公共基础设施的建设。PPP模式的引入顺应了这种大背景的发展，也是当下最热门和值得探讨的项目运作方式。PPP项目能够充分利用社会资本的经验、技术和资金，对我国公共设施的建设具有很大的意义。那么在涉及到PPP项目的整个实施流程中，将涉及多个法律主体；对于不同法律主体所签署的合同，将是他们日后参与PPP项目的依据。今天我们将会对PPP项目中所涉及的合同进行系统化的梳理，并对PPP项目中产生的风险进行分析，提出规避措施。

一、PPP项目背景介绍

（一）内容概述

1、定义：PPP是Public-Private-Partnership的首字母缩写，故我们常称为PPP，中文译为“公共—私营—合作关系”。2014年12月2日，国家发改委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中对PPP模式进行了明确说明，“政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、

1《国务院关于加强地方性政府债务管理的意见》，国发[2014]43号

购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。”2014年12月财政部下发《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》中指出“项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交等”方式。

2、适用领域：

主要是针对规模较大、需求较稳定、长期合同关系较清楚的项目。（1）公共交通项目，包括机场、港口、公路、铁路、桥梁和城市轨道交通，特点：公共服务性强、投资规模较大。

（2）公用设施项目：指政府有义务提供的市政公用基础设施，包括供电、供气、供水、供热，污水处理、垃圾处理、通信服务设施等，特点：公益性、自然垄断性、政府监管严、价格弹性较小。

（3）社会公共服务项目：包括医疗服务设施、学校、监狱、养老院、保障性住房等。

3、本质：它不仅仅是单纯的融资方式，也是一种机制和制度设计。政府与社会资本合作，建立政府与企业“利益分享、风险共担、全程合作”的模式，形成“政府监管、企业运营、社会评价”的良性互动格局。

4、意义：推广PPP模式进行城市基础设施的建设与运行，可以将适度的市场竞争引入城市基础设施领域，在实现社会福利、提高基础设施服务质量的同时也给企业带来合理的投资回报，同时也能够增强公共基础设施可持续运行的效率和能力。根据财政部、发改委、人民银

行在2015年5月19日发布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》可以将PPP项目的推广和应用分为以下三点：（1）有利于加快转变政府职能，实现政企分开、政事分开；政府作为监督者和合作者，减少对微观事务的直接参与，使有丰富经验、专业技术的社会资本进入，既解决了政府职能错位、越位和缺位的问题，又提升了公共服务的效率。（2）有利于打破行业准入限制，激发经济活力和创造力；PPP模式可以打破社会资本进入公共服务领域的各种不合理限制，给予中小企业更多参与机会，从而激发市场主体的更多活力和发展潜力。（3）有利于完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益；在PPP模式下，政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，以绩效评价结果作为支付依据，纳入财政预算管理。这样可以有效弥补当期财政投入不足，减轻当期财政支出压力，防范和化解政府性债务风险。

（二）PPP项目实施流程

为了进一步科学的规范、推广运用政府和社会资本合作模式（PPP），在2014年11月29日，财政部发布了《政府和社会资本合作模式操作指南》（试行）；这部指南对现实中PPP的实践操作意义很大，其中一点就在于它规范了PPP项目的实施流程，在一定程度上也为PPP项目涉及的各主体制定了一些要求。

（表格：如PPT所示）

1、项目识别。对于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，比较适合PPP