中国水权之路：进展研判 路径-学术报告

中国水权之路：进展研判路径

水利部发展研究中心王晓娟处长代表李晶副主任作“中国水权之路：进展研判路径”

的报告

党的十八届三中全会对全面深化改革作出了部署，确定了市场化改革取向，明确提出市场要在资源配置中起决定性作用，尤其是稀缺资源。这些重大改革部署必将对我国水资源管理制度改革产生巨大影响。

2000年以来，水权制度一直在研究探索。专家学者就水权问题发表了不少论

文和专著，实践中水权转让案例也很多。党中央国务院对水权制度建设屡屡提出要求。早在2005年，国务院就将国家水权制度建设作为深化经济体制改革的重点内容，多次列入年度深化经济体制改革工作意见中。2006年《国民经济和社会发展

第十一个五年规划纲要》提出“建立国家初始水权分配制度和水权转让制度”。2011年中央一号文件提出“建立和完善国家水权制度，充分运用市场机制优化配置水资源”。2012年国务院三号文件提出“建立健全水权制度，积极培育水市场，鼓励开展水权交易，运用市场机制合理配置水资源”。《国家农业节水纲要（2012—2020年）》提出“有条件的地区要逐步建立节约水量交易机制，构建交易平台，保障农民在水权转让中的合法权益。”党的十八大报告在大力推进生态文明建设的重要部署中提出“积极开展节能量、碳排放权、排污权、水权交易试点”。十八届三中全会

决定明确提出，“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度”。“发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制”。

那么，人们不禁要问，我国水权之路处于什么阶段？水权到底是什么权利？水权制度有什么作用？与最严格的水资源管理制度是什么关系？今后的水权之路该怎么走？等等这一系列的问题不断地向研究者和决策者提出。在学者、管理者、媒体中对中国水权也给出了不同的评价。

近年以来，发展研究中心做了大量水权研究课题。先后完成了中国水权制度建设八个专题、松辽流域初始水权四个专题、城市用水权交易制度研究、北京市水权水市场建设规划研究、国外水权水价研究等。2012年完成了水利部重大课题《我

国水权制度建设实践推进研究》。根据项目预算安排，2014-15年还将承担水利部

重大课题《水权水市场现状、问题与对策研究》。下面结合本人以往研究成果，谈谈我对中国水权之路的分析与建议。

一、进展：实践探索与制度建设

（一）实践探索——从水权转让案例说起

1、案例概况

在过去的十几年当中，一些地方进行了多种形式的水权交易探索。我们没有时间回顾这些案例，但又必须从这些案例中为我们的分析提供实践支撑。为此，对这些案例从空间分布、时间排序和类型划分上进行如下总结：

从空间上看，主要分布在我国北部内蒙、宁夏、甘肃、新疆，东部发达地区的浙江、福建和广东也有少量交易案例。

从时间上看，水权交易实践一直都没有停止（详见表1）。

从类型上看，主要有农业向工业转让水权、区域间水库向城市转让水使用权、农民间水票交易、政府向企业有偿出让水权等四种。每种交易类型其交易主体、客体、方式、价格等各有特点（详见表2）。

表1 我国水权交易案例时间序列表

表2 我国水权交易案例类型划分表

2、案例成效

上述水权交易案例经过多年的检验，效果如何呢？答案是肯定的，其积极效果已经逐渐显现：

东阳义乌水权转让，为加快义乌城市化进程提供了有力支撑。

宁夏、内蒙农业水权转向工业企业后，在不减少农业灌溉用水量的同时，有效地解决了新上工业企业项目的水资源瓶颈问题，为当地经济社会发展提供了水资源保障；采取的渠道防渗措施对于盐碱地的改良具有明显的作用；渠道糙率的降低，减少了农民灌溉用水的时间，节省了水费。

张掖市农民水票交易实践，有效地提高了农民节水意识，促进了农民节水。

新疆吐鲁番政府与企业签订协议进行水权转换实践，解决了工业企业新建项目用水问题。

与此同时，相关流域机构和水行政主管部门积累了水权交易规划、论证、审批、建设管理及市场监管等方面的经验。

3、案例启示

我们从这些案例和效果中得到哪些重要启示呢？

1、市场机制在水资源配置中具有不可替代的作用，在缺水地区，水权交易可

以有效地提高水资源配置效率、使用效率及效益，解决工业化、城镇化进程中水资源瓶颈问题。

2、市场机制不但在水权转让中发挥作用，而且在水资源配置环节也可以发挥

重要作用。吐鲁番之例最有代表性，并且对以水权置换进行水利建设投融资提供了新的解决方案。

3、并不是所有地方都有水权转让的需求。多数案例是发生在资源性缺水或水

质性缺水地区。

4、在多数交易类型中，农业用水向工业和城市转让居多，应当引起足够的关注。

5、在上述各类水权交易案例中，只有投资灌区节水进行取水权转让的案例能

找到法律依据，或者说最接近现行法规460号令关于取水权可以转让的规定，其他

类型的交易案例，均没有明确的法律规定。从这个意义上说，水权实践探索已经超出现行法律规定，水权法律制度滞后于水权实践。

（二）制度建设——从水资源管理说起

自古以来，我国就有水资源管理制度。新中国成立后，1949年11月在北京召

开各解放区水利联席会议，时任水利部部长的傅作义在开幕词中提出：“所有河流

湖泊均为国家资源，为人民公有，应由水利部及各级水利行政机关统一管理。不论人民团体或政府机构举办任何水利事业，均须先行向水利机关申请取得水权——水之使用权和受益权。”这表明建国后我国水资源的所有权初始安排就是国家所有，

这是国家对水资源实行开发管理最重要的基础，也表明我国对水资源实行统一管理。

1、制度现状

我国《水法》确立了水资源管理的一系列制度，《取水许可和水资源费征收管理条例》等法规和规章细化了取水许可、水量分配等制度。包括：明确了水资源管理体制；明确了水资源国家所有和用水户可以依法取得取水权的权属制度；建立了水资源规划制度、水资源调查评价和论证制度、水量分配制度、水资源调度制度、总量控制与定额管理相结合的制度、取水许可制度、水资源有偿使用制度、农业灌溉水源、供水水源和灌排工程设施占用补偿制度、水事纠纷处理制度、水政监察制度等。这些制度有的是在计划经济时期形成的并一直延续到现在，如取水许可制度；有的是在我国建立市场经济体制之后于2002年修订水法时建立的，如取水权转让

制度。这些制度都在不同程度上与水权制度相关。

2、制度面临的新要求

我国现行的水资源管理制度是我国水资源管理的基本制度，在实践中不断得到实施，有效地保障了我国有限的水资源支撑经济社会的可持续发展，取得了很大成效。但是，面对我国工业化、城镇化等经济社会发展的新需求，它在水资源短缺且用水指标分配完的地方遇到了新问题，对现行水资源管理制度提出了新要求

以鄂尔多斯市为例：

鄂尔多斯市的工业用水指标全部分配完。但是全市取得国家和自治区核准备案的工业项目仍有102个未取得用水指标，缺口达到4.41亿立方米/年。其中：

国家发改委核准8个，需水1.85亿立方米/年；

自治区发改革委核准备案57个，需水1.96亿立方米/年；

自治区经济和信息化委核准备案33个，需水0.58亿立方米/年；