中国水权之路：进展研判 路径-学术报告

中国水权之路：进展研判路径水利部发展研究中心王晓娟处长代表李晶副主任作“中国水权之路：进展研判路径”的报告党的十八届三中全会对全面深化改革作出了部署，确定了市场化改革取向，明确提出市场要在资源配置中起决定性作用，尤其是稀缺资源。

这些重大改革部署必将对我国水资源管理制度改革产生巨大影响。

2000年以来，水权制度一直在研究探索。

专家学者就水权问题发表了不少论文和专著，实践中水权转让案例也很多。

党中央国务院对水权制度建设屡屡提出要求。

早在2005年，国务院就将国家水权制度建设作为深化经济体制改革的重点内容，多次列入年度深化经济体制改革工作意见中。

2006年《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出“建立国家初始水权分配制度和水权转让制度”。

2011年中央一号文件提出“建立和完善国家水权制度，充分运用市场机制优化配置水资源”。

2012年国务院三号文件提出“建立健全水权制度，积极培育水市场，鼓励开展水权交易，运用市场机制合理配置水资源”。

《国家农业节水纲要（2012—2020年）》提出“有条件的地区要逐步建立节约水量交易机制，构建交易平台，保障农民在水权转让中的合法权益。

”党的十八大报告在大力推进生态文明建设的重要部署中提出“积极开展节能量、碳排放权、排污权、水权交易试点”。

十八届三中全会决定明确提出，“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。

对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度”。

“发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制”。

那么，人们不禁要问，我国水权之路处于什么阶段？水权到底是什么权利？水权制度有什么作用？与最严格的水资源管理制度是什么关系？今后的水权之路该怎么走？等等这一系列的问题不断地向研究者和决策者提出。

在学者、管理者、媒体中对中国水权也给出了不同的评价。

近年以来，发展研究中心做了大量水权研究课题。

先后完成了中国水权制度建设八个专题、松辽流域初始水权四个专题、城市用水权交易制度研究、北京市水权水市场建设规划研究、国外水权水价研究等。

2012年完成了水利部重大课题《我国水权制度建设实践推进研究》。

根据项目预算安排，2014-15年还将承担水利部重大课题《水权水市场现状、问题与对策研究》。

下面结合本人以往研究成果，谈谈我对中国水权之路的分析与建议。

一、进展：实践探索与制度建设（一）实践探索——从水权转让案例说起1、案例概况在过去的十几年当中，一些地方进行了多种形式的水权交易探索。

我们没有时间回顾这些案例，但又必须从这些案例中为我们的分析提供实践支撑。

为此，对这些案例从空间分布、时间排序和类型划分上进行如下总结：从空间上看，主要分布在我国北部内蒙、宁夏、甘肃、新疆，东部发达地区的浙江、福建和广东也有少量交易案例。

从时间上看，水权交易实践一直都没有停止（详见表1）。

从类型上看，主要有农业向工业转让水权、区域间水库向城市转让水使用权、农民间水票交易、政府向企业有偿出让水权等四种。

每种交易类型其交易主体、客体、方式、价格等各有特点（详见表2）。

表1 我国水权交易案例时间序列表表2 我国水权交易案例类型划分表2、案例成效上述水权交易案例经过多年的检验，效果如何呢？答案是肯定的，其积极效果已经逐渐显现：东阳义乌水权转让，为加快义乌城市化进程提供了有力支撑。

宁夏、内蒙农业水权转向工业企业后，在不减少农业灌溉用水量的同时，有效地解决了新上工业企业项目的水资源瓶颈问题，为当地经济社会发展提供了水资源保障；采取的渠道防渗措施对于盐碱地的改良具有明显的作用；渠道糙率的降低，减少了农民灌溉用水的时间，节省了水费。

张掖市农民水票交易实践，有效地提高了农民节水意识，促进了农民节水。

新疆吐鲁番政府与企业签订协议进行水权转换实践，解决了工业企业新建项目用水问题。

与此同时，相关流域机构和水行政主管部门积累了水权交易规划、论证、审批、建设管理及市场监管等方面的经验。

3、案例启示我们从这些案例和效果中得到哪些重要启示呢？1、市场机制在水资源配置中具有不可替代的作用，在缺水地区，水权交易可以有效地提高水资源配置效率、使用效率及效益，解决工业化、城镇化进程中水资源瓶颈问题。

2、市场机制不但在水权转让中发挥作用，而且在水资源配置环节也可以发挥重要作用。

吐鲁番之例最有代表性，并且对以水权置换进行水利建设投融资提供了新的解决方案。

3、并不是所有地方都有水权转让的需求。

多数案例是发生在资源性缺水或水质性缺水地区。

4、在多数交易类型中，农业用水向工业和城市转让居多，应当引起足够的关注。

5、在上述各类水权交易案例中，只有投资灌区节水进行取水权转让的案例能找到法律依据，或者说最接近现行法规460号令关于取水权可以转让的规定，其他类型的交易案例，均没有明确的法律规定。

从这个意义上说，水权实践探索已经超出现行法律规定，水权法律制度滞后于水权实践。

（二）制度建设——从水资源管理说起自古以来，我国就有水资源管理制度。

新中国成立后，1949年11月在北京召开各解放区水利联席会议，时任水利部部长的傅作义在开幕词中提出：“所有河流湖泊均为国家资源，为人民公有，应由水利部及各级水利行政机关统一管理。

不论人民团体或政府机构举办任何水利事业，均须先行向水利机关申请取得水权——水之使用权和受益权。

”这表明建国后我国水资源的所有权初始安排就是国家所有，这是国家对水资源实行开发管理最重要的基础，也表明我国对水资源实行统一管理。

1、制度现状我国《水法》确立了水资源管理的一系列制度，《取水许可和水资源费征收管理条例》等法规和规章细化了取水许可、水量分配等制度。

包括：明确了水资源管理体制；明确了水资源国家所有和用水户可以依法取得取水权的权属制度；建立了水资源规划制度、水资源调查评价和论证制度、水量分配制度、水资源调度制度、总量控制与定额管理相结合的制度、取水许可制度、水资源有偿使用制度、农业灌溉水源、供水水源和灌排工程设施占用补偿制度、水事纠纷处理制度、水政监察制度等。

这些制度有的是在计划经济时期形成的并一直延续到现在，如取水许可制度；有的是在我国建立市场经济体制之后于2002年修订水法时建立的，如取水权转让制度。

这些制度都在不同程度上与水权制度相关。

2、制度面临的新要求我国现行的水资源管理制度是我国水资源管理的基本制度，在实践中不断得到实施，有效地保障了我国有限的水资源支撑经济社会的可持续发展，取得了很大成效。

但是，面对我国工业化、城镇化等经济社会发展的新需求，它在水资源短缺且用水指标分配完的地方遇到了新问题，对现行水资源管理制度提出了新要求以鄂尔多斯市为例：鄂尔多斯市的工业用水指标全部分配完。

但是全市取得国家和自治区核准备案的工业项目仍有102个未取得用水指标，缺口达到4.41亿立方米/年。

其中：国家发改委核准8个，需水1.85亿立方米/年；自治区发改革委核准备案57个，需水1.96亿立方米/年；自治区经济和信息化委核准备案33个，需水0.58亿立方米/年；市级核准备案4个，需水0.02亿立方米/年。

这么大的用水缺口怎么解决？鄂尔多斯市提出利用市场机制，申请跨盟市水权转让。

鄂尔多斯市面临的问题和前面提出的水权交易实践探索中遇到的问题，对我国现行水资源管理制度提出了新要求，迫切要求建立健全水权制度。

（三）存在的主要问题根据研究，水权制度建设中，存在的主要问题有四个方面：认识有分歧、基础工作弱、制度不完善、实践不充分。

1、认识有分歧在水权制度建设问题上，存在不少认识上的分歧。

包括对于水权的定义、可交易水权、可交易水权的主体、区域用水总量指标、水权的期限、水权制度的作用、水权制度与最严格的水资源管理制度的关系、水权制度建设阶段的判断、推进水权制度的时机等。

这些认识分歧不解决，将影响我国水权制度建设进程。

2、基础工作弱区域用水指标和水量分配是水权制度的前提和基础。

目前区域用水指标正在逐级细化，地市级和县级的分解工作还未完成；绝大多数跨省江河和省内跨区河流未完成水量分配，已经开展的水量分配方案多数缺乏相关的落实制度，而且与取水许可管理不够衔接；水资源管理信息化程度不高，水资源监测、用水计量等水资源监控能力不足。

确认水权困难不少。

3、制度不完善一是缺乏具体的配套办法，如水资源论证制度、取水权转让的具体办法；二是法律空白，需要创新，如农村集体经济组织水使用权确认制度、取水许可有偿取得制度、水市场监管制度、第三方影响评估与补偿制度、水权损害评估与补偿制度等；三是有待进一步完善的制度，如规划实施的评估考核制度等。

四是有待进一步健全的制度，如用水总量控制制度等。

4、实践不充分。

一是取水许可制度不彻底、不规范。

2011年全国许可取水量仅占当年全国总用水量66%，南方多数灌区和北方多数取用地下水的农业用水户未办理取水许可证。

在不少地区，许可水量普遍偏大。

在黄河流域及其他一些地区，存在重复发证现象。

一些地方水权交易探索积极性高，但做法还很不规范。

农民用水权益保障等方面的管理都非常薄弱，还有很大的提升空间。

二、研判：对争议问题的再认识（一）关于水权定义水权定义直接关系到水权制度建设中权利义务的设定与行使。

那么，到底水权是什么？区域用水总量指标是不是水权？研究认为：水权——包括水资源所有权和使用权。

水资源所有权：法律规定归国家所有，具体权能包括占有、使用、收益、处分（配置和监督管理）。

水资源使用权：依法授予取用水者的权利，具体权能包括使用、收益和依法处置。

在水法中明确为“取水权”，在物权法中明确为“用益物权”。

在460号令中明确取水权可以有条件地转让和变更。

我们通常所说的水权是指水资源使用权。

区域用水总量指标：是管理性的控制指标，在性质上属于区域政府代表国家行使水资源所有权的一项权能，是对区域内所有用水户水权的总体配置和管理权限。

在建立用水总量控制体系的流域和区域，可探索总量控制下的区域间水量交易，南水北调受水区可探索地区之间分水指标的交易。

这些都是利用市场机制优化配置水资源，只是目前没有法律规定。

关键看是否有实践需求？如果有，应当鼓励探索，但要注意交易的前提是确实有剩余水量，而不是为了寻租。

基于“物权法定”原则以及权利应当具有明确的主体、客体、内容等法理，政府不应当是水资源使用权人。

（二）关于水权制度的作用对水权制度作用的认识，关系到今后水资源管理政策取向，关系到今后我国水权之路怎么走。

有的认为水资源管理主要靠行政手段，市场机制发挥空间有限；有的则认为水权制度建设是利用市场机制配置水资源的重要途径。

那么，水权制度到底有多大作用？与最严格的水资源管理制度是什么关系？市场机制是否可以作为水资源配置的重要途径？从国外水权制度上看，在美国、澳大利亚、智利等国家，水权制度已成为现代水资源管理的主要制度，成为利用市场机制优化配置水资源的主要手段，并且将水权作为财产权。