新中国农村土地制度四次重大改革和反思

新中国农村土地制度四次重大改革和反思2010-01-29 21:23自辛亥革命至今，我国农村土地制度经历了近百年的跨世纪的变革。

站在新中国60周年的历史关节点上回望之，它给我们带来强烈震撼和深思：没有哪一个国家的农村土地关系演化有中国之剧烈、之频繁；也没有哪个国家能像中国那样，土地归农是民心趋从的重要条件；土地制度变革常常成为社会革命的动因和前导，引发经济、政治、文化乃至整个社会结构的深刻变革，因此土地制度变迁中的政治稳定权衡多于经济效率权衡。

历史经验告诉我们，有效的土地政策、法律和制度必须在相当长的时期内保持稳定，长期坚持家庭承包经营制度是历史的必然选择。

本文梳理了我国传统的土地经济理论、政策思想和制度特色，分析了中国革命和风暴时期的不同土地政策主张和实践，重点回顾了新中国60年农村土地制度的四次重大改革，反思了我国农村土地制度世纪变革中土地文化传统的影响和历次变革中的经验和教训。

自辛亥革命至今，现代中国农村土地制度变迁经历了98年的历程。

近百年的历史跨越了两个世纪，大致可以划分为两个历史时期。

第一个历史时期是中国革命和风暴的时期（1911～1949.9），就农村土地制度变迁而言，先有孙中山的“民生主义”和“耕者有其田”的主张，后有共产党的“耕地农有”的思想和打土豪分田地的实践。

蒋介石控制下的南京政府实际执行的土地政策，则背叛了三民主义的主张，极力维护封建土地所有制，这种做法实际上为共产党以“耕地农有”为号召，动员农民参加革命推翻反动政权创造了条件。

“得民心者得天下”，“土地归农”再次成为民心趋从和革命成功的关键。

第二个历史时期是我国国民经济恢复、建设和转型发展的时期（1949.10～今），其间，农村土地制度经历了土地改革、农业生产资料的社会主义改造、人民公社运动、家庭承包经营等三次重大变革，至今已形成“农村土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的一套完整的新型土地制度，从而加速了中华民族的伟大复兴，奠定了我国国民经济持续发展和社会长治久安的坚实基础。

一、中国农村土地世纪变革的政策思想和制度基础
中国是最古老的农业国家，五千年文明史其实就是农耕文明发展史。

自周建立民族国家始，至辛亥革命以前的全部封建社会的经济政策思想史也是一部土地经济思想史。

中国的农耕文明孕育了丰富的土地经济理论和政策思想，从而构筑了中国封建土地制度，并使之成为中国封建社会的经济基础。

它不仅维系和支撑着中国封建社会大厦沿袭两千多年不倒，甚至深刻而全面地影响着中国现代近百年的土地革命和制度变迁，乃至整个社会革命和经济发展。

中国传统的土地经济理论、政策思想和制度特色集中体现在下列方面：
--土地问题对国家经济发展以及政治统治具有极其重要的作用。

《管子》认为，“地者，万物之本源”，“夫民之所生，衣与食也。

食之所生，水与土也”；《商君书?徕民法》说，“意民之情，其所欲者田宅也”。

因此，“地者，政之本也，是故地可以正政也”；“理国之道，地德为首”；“地不平均和调，则政不可正也”（马伯煌，1993）。

显然，有无土地以及土地占有关系是否均衡，是民心趋从和离散的重大问题。

所以，农民土地问题一直是历代统治者所关注和重视的政务，上述思想被不断发展，并被载入《资治通鉴》一类的著作流传至今，成为官员或干部的必读之书。

--中国历史上，反复演绎着土地“强制兼并”和“拟制兼并”的故事，与此相对应的是朝代更迭的周而复始。

强制兼并和掠夺土地的典型案例如两宋时期的“公田法”、清代前期的“圈地令”；均田和限田的典型案例如盛行于西周的“井田制”和晋代的“占田制”、北魏的
“均田制”。

土地强制兼并和掠夺带来极其严重的经济、政治后果，因此抑制兼并、均田和限田思想和政策主张在封建社会一直占据着重要地位。

从两汉时提出限田主张，经过唐宋时期抑制兼并思想的演变，到明清时已经形成了相当完备的理论。

时至今日，“土地兼并必然引发社会动荡”的后此谬误，仍然严重制约着我国农村土地制度改革的深化。

--“溥天之下，莫非王土”，土地占有王权化的思想根深蒂固。

中国自秦汉以来实行地主土地私有制，但在至高无上的皇权统治下，地主土地所有制、自耕农小土地所有制等私有土地权利并不稳定，田产可以随时易主，农民的私有土地产权没有保障。

传统土地文化的王权化的“劣根性”挥之不去，演化为今日之“公权”对农民土地权益的侵害。

从上述简短的梳理和分析中不难看出，土地问题中渗入了太多的政治问题。

传统的土地经济理论和政策思想，既是现代中国土地制度变迁财富，又是土地制度创新的历史文化包袱。

20世纪土地革命和制度变迁就是在上述文化传统和制度基础上开始的；21世纪的土地制度深化改革，还将受到这些思想的影响。

这就是中国土地问题的特殊性。

二、中国革命和风暴时期的不同土地政策主张和实践
中国革命和风暴时期，我国土地经济理论和政策思想的发展有三条线索。

即孙中山领导的民主革命中的土地经济理论和政策思想；蒋介石控制下的南京政府实际执行的土地政策；中国共产党领导的以土地革命为中心内容的农民运动及其根据地的“分田分地真忙”。

1、孙中山领导的民主革命中的土地经济理论和政策思想
应该看到，孙中山先生平均地权的思想是对封建土地政策思想的继承和发展，比如封建社会后期，王夫子提出的“土地民有论”，王源提出“有田者必自耕”的主张。

这些思想必然影响后人。

更重要的是，自19世纪40年代始，清王朝的腐败统治导致中国沦为半殖民地半封建社会，国内的封建压迫和外国帝国主义侵略交向为恶，迫使农民走上反抗道路。

这一切促使一批仁人志士在投身救国救民的道路上思考农村土地问题。

早在1905年，孙中山成立中国同盟会时就提出了“驱除鞑虏、恢复中华、创立民国、平均地权”的十六字纲领；同年11月，孙中山在创立的同盟会机关报《民报》发刊词中第一次把同盟会的十六字纲领概括为三民主义，即民族主义、民权主义、民生主义。

而民生主义的基本内容就是“平均地权、节制资本”。

当时孙中山先生倡导的平均地权的具体办法是：“核定天下地价，仍属原主所有；其革命后社会改良之增价，则归于国家，为国民所共享”（杜虹，1998）。

1924年，中国国民党第一次全国代表大会通过的《宣言》，对三民主义做了适应潮流的新解释：“所谓平均地权就是私人所有的土地，由地主估价呈报政府，国家就价征税，并于必要时依报价收买之；农民之缺田地，论为佃户者，国家当给以土地，资其耕种”（杜虹，1998）。

这就是孙中山先生的“耕者有其田”的思想，但这些主张都没有能够实现。

2、蒋介石控制下的南京政府实际执行的土地政策
蒋介石及其控制的政党和政府在孙中山先生逝世以后，背叛了三民主义的主张，极力维护封建土地所有制，甚至不承认中国存在农民土地问题。

1933年蒋介石曾说过：今日中国之土地不患缺乏，亦不患地主把持。

统计全国人口，与土地之分配，尚属地浮于人，不苦人不得地，唯苦地不整理。

为了缓和广大农民与地主阶级日益发展的矛盾，国民党政府虽然宣布过要在不触动地主土地所有制的前提下实行二五减租并在部分省市试行，但因遭到地方阶级
的强烈反对而最后宣布取消。

1930年6月30日颁布的《土地法》，也根本否定中国存在的土地问题，其“地租不得超过耕地收获总额之千分之三百七十五”的规定也是一纸空文。

国民政府横征暴敛，加上天灾人祸，造成民不聊生。

蒋介石没有想到的是，这种做法实际上为中国共产党以“耕地农有”为号召，动员农民参加革命推翻反动政权创造了条件。

3、共产党领导土地革命中的地政策和实践
中国共产党人在早期的革命实践活动中，逐步认识并明确地把农民问题看成是民主革命的中心问题，并以主要精力领导农民运动。

毛泽东曾精辟地指出，农民问题的实质是贫农问题，贫农问题的实质是土地问题。

从那时开始，共产党人就一直把土地问题看成是中国革命的根本问题，十分明确的主张彻底推翻封建地主土地所有制，实现耕地农有。

但是，剥夺地主豪绅的土地后到底归谁所有，在党内外一直存着争论。

1925年10月，中共中央在北京召开第四届中央执行委员会第二次扩大会议，会议认为“耕地农有”是解除农民贫困的根本办法；如果农民得不到他们最主要的要求--耕地，他们便不能成为革命的拥护者。

会议发出《告农民书》，第一次提出了“没收地主的土地，实现耕地农有”的主张。

但1927年4月，中共中央第五次全国代表大会通过的《土地问题决议案》，却提出了土地国有的政策主张，认为“必须要在平均享有田地权的原则下，彻底将土地再行分配，方能使土地问题解决。

而欲实现此步骤，必须土地国有”。

这种错误主张导致了中国最早的农民运动发源地如湖南、湖北、江西、广东等土地革命的失败。

1931年2月，苏区中央局在第9号通告中明确提出“农民参加土地革命的目的是，不仅要取得土地使用权，主要的还要取得土地所有权”。

这年3月，江西省县区苏维埃主席联席会议，在毛泽东主持下通过了《土地问题提纲》，明确宣布土地归农民私有。

1936年7月，中央发布《关于土地政策的指示》，正式确立了“耕地农有”政策主张。

此后，关于如何分割土地的所有权和使用权，如何稳定农民的土地占有关系等问题，在根据地土地革命的实践中不断探索。

比如，1927年于11月28日，立夫为党的六大起草的《中国共产党土地问题草案》中就主张，一切私有土地完全归组织成苏维埃国家的劳动平民所公有，一切没收土地之实际使用权归之于农民，首次提出了土地所有权与使用权分离的问题；江西革命根据地1931年通过的《土地问题提纲》，按照土地归农民私有的逻辑，作出了土地可以自由租借、买卖，租额由出租和承租者双方自由议定，土地遗产由所有者生前自由处理，政府不加干涉等正确的规定。

至稳定和保障农民土地权利，当时根据地采取的措施主要是两条：一是土地按人口平均或者将田亩的50%按人口，50%按生产成员平均分配，《土地问题提纲》还规定，土地分配之后“生的不补、死的不退”；二是实行土地登记，1931年6月1日，苏区临时中央政府土地人民委员会颁发《关于实行土地登记》的布告，提出“……要实行土地登记，苏维埃政府发给土地证予农民，用这个证去确定农民的土地所有权，他人不得侵犯，政府不得无故没收”。

上述只是中国共产党和新生的苏维埃政府在土地革命斗争中，在有限的区域内“斗地主、分田地”，对土地制度建设进行了极其艰难地探索，这种探索几乎包括了我们今天所面临的稳定农村土地关系的所有方面。

三、新中国60年农村土地制度的四次重大改革
新中国的农村土地制度经历了四次重大变革。

第一次是土地改革（1949.9～1953年春）。

土地改革是革命战争年代中国共产党关于农村土地问题的政策主张和根据地“分田分地”探索在夺取政权条件下的一次充分的实现，是抗日战争和解放战争时期解放区土地改革的延续、扩展和深化。

1949年9月29日通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定，“凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地的所有权。

凡尚未实行土地改革的地区，必须发动农民群众，建立农民团体，经过清出土匪恶霸、减租减息和分配土地等项步骤，实现耕者有其田”。

1950年6月颁布实施《中华人民共和国土地改革法》，我国土地改革在全面展开。

到1953年春，除了中共中央决定不进行土地改革的一些少数民族地区（约700万人）外，中国大陆的土地改革已宣告完成，3亿多无地和少地的贫苦农民获得了7亿多亩土地，免除了350亿公斤的粮食地租，实现了几代人“耕者有其田”的夙愿。

从新中国初期的历史文献看出：“农民在分得土地以后，是作为小的私有主而存在的……”；农民私有土地可以买卖、租佃，但要受一定的限制。

为保护农民土地私有财产权利，当时的县人民政府普遍给农民颁发了《土地房产所有证》，在这份全国基本统一法律文本中规定：农民土地房产“为本户（本人）私有产业，耕种、居住、典当、转让、赠与、出租等完全自由，任何人不得侵犯”。

土地改革产生的深刻影响在随后几年的农业增长中已经表现得淋漓尽致。

1952年与1949年相比，粮食总产量由11318万吨增加到16392万吨，年平均递增13.14%；棉花总产量由44.4万吨增加到130.4万吨，年平均递增43.15%；油料由256.4万吨增加到419.3万吨，年平均递增21.17%。

第二次是互助合作运动中的土地制度变革（1953～1957）。

互助合作运动大致上经历了两个阶段。

一是从全国解放到1955年夏的互助组和初级社阶段；二是自1955年夏至1957年的高级社阶段。

互助组有临时互助组和常年互助组等形式，按照自愿互利原则，在保留土地和其他生产资料农户私有制的基础上，农户间通过人工互变、人工变畜工、搭庄稼、并地种、伙种等形式，相互提供帮助，解决生产中的困难或者借此提高收入。

初级农业生产合作社的最主要特点是，农民仍然拥有土地的所有权，但必须交给初级社统一使用，允许社员保留小块自留土地，年终的分配时，农民土地股份参加分红，因此，初级社有时也称土地合作社。

高级社是在初级社基础上建立起来的社区集体经济组织，它实行土地、耕畜和大型农具作价（股份）入社，集体所有，统一经营，但仍允许农业合作社留下总耕地的5%由农户分散经营，自由种植蔬菜或其他园艺作物。

自留地归集体所有，不征公粮，不交集体提留，规定经营者不得私自出卖、出租和非法转让。

综上可以清楚看到，农户私人所有的土地被改造为社区（高级社）集体公有土地的过程和路径。

第三次是公社体制下的集体所有、统一经营的制度安排（1958～1978）。

公社体制下实行农村土地三级所有。

其做法是：原属于各农业合作社的土地和社员的自留地、坟地、宅基地等一切土地，连同耕畜、农具等生产资料以及一切公共财产都无偿收归人民公社三级所有。

公社对土地进行统一规划、统一生产、统一管理，实行平均主义的“按劳分配”。

但要指出，公社体制是在长达25年的运行过程中不断整顿和完善的，从“整顿和巩固公社的组织……”（1958.12），纠正“一平、二调、三收款”的错误（1959.2），到要求“各地人民公社在实行三级管理、三级核算……”（1959.4），再到颁布《农村人民公社工作条例修正草案》（即人民公社60条）（1962.9），标志着农村人民公社所有制关系，先后经历了人民公社所有、人民公社三级所有以生产大队所有为基础、人民公社三级所有以生产队所有为基础等三个阶段，逐渐走向成熟和定型。

人民公社60条最终将土地、劳力、牲畜、农具“四固定”到生产队，分配核算也以生产队为单位，形成分别以生产大队和生产队为基本单元的社区性全员共同所有、共同经营的农村经济管理格局。

第四次是“集体土地、家庭承包经营”改革（1979～今）。

改革30年来，我国农村土地制度变迁经历了两个大的阶段。

第一阶段（1978-1999），恢复和拓展农业生产责任制，逐步确立“土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的新型农村土地制度。

第二阶段（2000～2008），农村土地制度改革沿两条主线展开：一是继续完善并用立法规范承包土地制度；二是探索和推进土地征用制度及农村建设用地制度的改革。

农村土地制度30年变迁采取了农民自发制度创新与国家强力推行相结合的方式，沿着“明确所有权，稳定承包权，放活使用权，保障收益权、尊重处分权”路径前行，至今形成了一套比较完整和成型的新型土地制度。

这一制度的基本精神是充分实现集体土地所有权利益的同时，赋予农民长期而有保障的土地使用权；这一制度的政策内容包括坚持农村土地集体所有长期不变，集体土地家庭承包经营长期不变，允许农户在承包期内依法、自愿、有偿转让土地经营权，允许集体经济组织拍卖荒山、荒地、荒坡、荒滩的经营权，在具备条件的地方可以通过有偿转让集中土地的经营权来实行适度的规模经营。

这些精神和政策以法律形式载入了《农村土地承包法》。

四、农村土地制度世纪变革的历史反思
1、中国传统土地经济理论和政策思想多大程度上影响了近百年农村土地制度变革并还将继续影响土地制度创新
中国传统土地经济理论和政策思想极其丰富，深刻影响了我国近百年农村土地变迁和必将继续产生重要影响的有三方面：
第一，国家治理中高度重视土地问题传统思想，把土地问题作为民心趋从的重要筹码，在土地制度变革中政治稳定权衡多于经济效率权衡。

我党领导和发动农民参加革命和建设也是如此。

2005年7月，作者在四川省巴中市恩阳古镇做典型村落调查时，瞻仰了红四方面军所在地川陕省恩阳县委旧址（恩阳镇老场社区）。

看见县委厅堂内中完好地保存着当年刷写的三条标语：正中的槛方上的标语是“红军胜利万岁”，左边为“土地归农民而战争”，右边为“粉碎川陕会剿”。

看见这几条红军标语，我们仿佛又看到贫苦农民被“土地归农”的期待所激励起来的高昂的革命热情。

新中国60年的建设历程中，每逢自然灾害和政策失误造成农业生产出现问题、社会稳定出现隐患时，总是把土地权利部分地归还给农民，用“吃定心丸”的办法不断激励农民对土地的热情，以此来提高产出，化解经济社会矛盾。

如今，我国中西部广大农村地区，工业化、非农化仍然不足，经营土地仍然是农民获得经济收入和社会保障的主要来源和手段，因此在相当长的历史时期，“意民之情，其所欲者田宅也”的社会心理不会发生根本的改变。

从古至今的中国历史均表明，土地制度的变革并不是孤立的，土地占有关系的变化引发社会连锁反应是剧烈的，因此有效的土地政策、法律和制度也必须在相当长的时期内保持稳定，长期坚持家庭承包经营这一基本制度是历史之必然。

第二，土地占有关系紧密联系着社会阶级的利益格局，从而决定着政治治理格局，因此与上述理论和政策思想相关联的一个重要历史现象是：在衰落的政体中土地制度变革是社会革命的先导，在稳定的政体中土地制度变革总是滞后的。

历史经验告诉我们，土地占有关系紧密联系着社会阶级的利益格局，从而决定着政治治理格局：食封邑的等级领主土地制度，形成了金字塔式的分封体制；西晋的“占田制”与“九品中正制”形成一一对应关系；延续北魏、隋唐的“均田制”，导致了农村“三长制”（邻长、里长、党长）的产生，而且发展成中国独具特色的“乡保里甲”基层行政管理体制。

在现代社会，农业份额逐步下降并没有导
致土地占有关系与政治结构关系的“疏远”。

土地改革完成后，农民由社会底层一跃而成为社会的主人，而昔日高高在上的地主则跌到了社会底层；人民公社制度使千千万万个农村组织成为一个个带有军事化色彩的大集团；家庭承包经营制度一推行，立即导致了人民公社体制的瓦解，并且迅速恢复和重建了乡（镇）基层政权，乡村自治制度建立起来，从而形成了“乡政村治”全新的基层政治格局。

这种状况决定了历朝历代对土地制度变迁都取谨慎态度，不到万不得已，不会从本根本上触动土地制度。

时至今日，我国国有企业产权改革远远快于农村土地产权改革。

第三，中国农民“均田地”的文化传统对近百年农村土地制度变迁和进一步创新都有重要影响；但我国农村工业化和非农化的快速推进，为农村剩余劳动力脱离土地创造了条件，可以逐步加大土地适度集中规模经营政策的实施力度。

我国在传统农业经济占主导的社会发展阶段，农民不仅表现出强烈的“恋土”情结，而且对土地占有关系公平有强烈的要求。

可以认为：中国农业社会阶段农民土地权利的“公平”是比“效率”更重要的问题；但这种“均田地”和“恋土”情节,在农村工业化、城镇化高度发达阶段是可以改变的。

我们在古村落民间土地契约文书的研究中发现，引发农民起义、社会动荡和朝代更迭的根源是剩余劳动力大量产生且没有生活来源，而土地兼并又加大了这一矛盾。

如果这个推论成立，那么，当工业化、城镇化发展到一定阶段，剩余劳动可以疏导到工业和服务业部门，农民非农就业比较充分的时候，就应该适时推进土地适度集中和规模经营。

目前中国到了这样的发展阶段。

2、新中国前30年土地制度变革有哪些问题需要反思
第一，土地改革以后，农民私有土地如何迅即演变为集体所有，为什么不作价收买、不实行国家所有？按照经典社会主义理论，农民土地私有制必须经过社会主义改造实现公有制。

土地改革前后普遍认为，农民土地私有需要改造，但需要“十年十五年。

甚至更长时间才能完成。

……不能过急”，但后来我们加快了这一速度。

关于农民土地等生产资料社会主义改造的路径。

《党在过渡时期总路线》（1953.8）和中宣部制定的《过渡时期总路线的学习宣传提纲》（1953.12）提出：“经过简单的共同劳动的临时互助组，和在共同劳动的基础上实行某些分工分业而有少量公共财产的常年互助组，到实行土地入股、统一经营而有较多公共财产的农业合作社，到实行完全社会主义的集体农民公有制的更高级的农业生产合作社”。

翌年8月中央农村工作部《关于半社会主义性质的农业生产合作社如何逐步社会主义化问题复东北并告各地电》中指出：“鉴于……农民对土地的私有制和依赖观念尚极深厚，所以土地这一基本生产资料的公有化不宜采取直接改变所有权的方式，而应如中央指示，随生产的逐步发展而逐步降低以至最后废除土地报酬。

在废除土地报酬以后，实现完全按劳分配，土地私人占有的作用与意义就根本上发生了变化，如果再禁止土地买卖，那么在实质上就与公有制差别不大了。

仅将地契留在社员手里，这是关系不大的问题……”。

那么，土地报酬是哪年取消的呢？1956年6月30日通过的《高级农业生产合作社示范章程》第二条“农业生产合作社……实行‘各尽所能，按劳取酬’，不分男女老少，同工同酬”，第十三条说，取消土地报酬以后，对于不能参加劳动或丧失劳动能力而生活困难的应当照顾，“也可以暂时给以适当的土地报酬”。

至此土地报酬便取消了。

至于为什么对农民土地不作价收买、不实行国家所有？在一届全国人大三次会议上，廖鲁言代表国务院所作的《关于高级农业生产合作社示范章程（草案）的说明》中讲清楚了：“这是因为：土地这种生产资料在性质上不同于耕畜和农具；而且经过土地改革以后，农民所占有的土地大体是平均的，一般相差不多，这同耕畜农具占有差别较大的情况是不相同的。

所以在土地转为集体所有时就不采取作价收买的办法”。

“还有人问，为什么高级合作社实行土地集体所有，而不实行土地国家所有？这是因为，土地归合作社集体所有，容易为广大农民所接受，也同样可以保障社会主义经济建设的正常进行；如果实行。