国外生产者延伸责任制度比较

国外生产者延伸责任制度比较
摘要：生产者延伸责任是我国发展循环经济、建设循环型社会的一项重要内容，也是企业履行环境责任的一条基本途径。

国外发达国家从上世纪90年代就开始对生产者延伸责任做了广泛、深刻而富有创造性的立法探索和实现途径，
逐步完善了这一制度的体系和配套建设，为我国城市废弃物的管理以及提高资
源利用率，建设资源节约型社会提供了有益借鉴。

关键词：生产者延伸责任政府强制市场导向
一、生产者延伸责任制度概念理解
（一）生产者延伸责任的提出及发展
生产者延伸责任的概念首先是由瑞典经济学家托马斯在1988年给环境署的
报告中提出来的，他认为生产者对其产品的责任应该被延伸到产品的整个生命
周期，特别是要承担承担产品的回收、再循环和最终处置责任。

之后该制度逐
步被确定为一项环境保护战略，旨在降低产品对环境的不利影响。

20世纪90年代后，生产者责任延伸制度理念作为一项政策原则在世界范
围迅速传播开来，并且进入了实践和立法中来。

1991年6月，联邦政府制定的《关于避免废弃物产生及适当处理法》率先对生产者延伸责任做出了具体细致
的规定。

随后，瑞典、日本、欧盟、加拿大、美国等发达国家相继在废弃物的
管理领域建立了该制度，并且由最初在包装物领域实施进一步扩大到废旧电器
在电子、废旧汽车等更为广泛的领域内，使生产者延伸责任制度逐步成为一种
正式的环境法律政策，为废弃物的处理开辟了一条广阔的渠道。

（二）对生产者责任延伸概念的不同理解
实践中，由于各国具体国情和经济运行模式的不同，生产者延伸责任在不
同国家具有不同的表述，如“产品监护责任”“生产者后责任”“产品和生产
者责任延伸”等。

不同的表述隐含这对生产者责任内涵不同的理解及不同的制
度设计。

目前对生产者责任延伸的含义及内容在世界上基本有两种理解：以德
国为代表的“生产者责任延伸”和以美国为代表的“产品责任延伸”。

以德国为代表的“生产者责任延伸”是指生产者必须负担产品使用后的回收、再循环或无害化处理的责任。

这一内涵意味着该制度仅针对废弃物的管理，而且仅对产品废弃后生产者的责任做出了强制性规定。

这种灵活性理解主要是
考虑到现代社会生产企业在社会生活和环境保护中的主导地位。

根据现代物权
理念，生产者对生产资料具有所有权，对使用哪一种生产资料具有自主决定权，所以，政府不能干涉生产者的生产经营活动。

但是，由于生产者的生产行为具
有负的外部环境效应，而对这些外部性生产者必须承担内化成本——及回收废
弃物。

法律强制生产者承担外部成本，使废弃产品回收的经济责任由社会转移
给企业的同时客观上刺激生产者在设计产品不得不考虑对环境的影响，采用对
环境影响较小的原材料。

本文认为，这种理解较有针对性，且能够起到连锁效应，以最少的行政干预取得最大的绩效。

美国将“生产者”改成了“产品”意味着生产者要对产品从“摇篮”到
“坟墓”的整个生产、消费和废弃环节均负有环境责任，而不仅限于弃置阶段。

并且政府对生产者在每一个阶段都做了义务性规定。

由于“产品延伸责任”主
张将生产链个阶段所产生的环境冲击由政府、消费者和生产者共同分担，有学
者认为，美国的“生产者延伸责任制度”定义比德国更据理论说服力。

1但本文
认为，没有相关配套健全的制度构建和市场规则，缺乏先进的企业文化和企业
家精神，不通过强制性的回收再利用，产品延伸责任是很难实施的，也许只有
美国这样的发达市场经济国家才能运行。

本文认为，与德国“生产者延伸责任”的内涵鉴定相比，“生产者责任”具有“大而泛”的意思，没有发挥突破口的
作用，这种解释难以从源头上解决问题。

二、发达国家的立法实践：
（一）德国
德国是生产者延伸责任制度的首要立法推动者和践行者，而且德国也是该
制度实行的最成功的国家之一。

1986年8月，德国联邦政府通过了《关于避免
废弃物产生及适当处理法》，这部法律首次明确规定了抑制废弃物产生及废弃
物再利用优先于废弃物处理的原则，被誉为“现代环境法的典范”。

该法第14
条对生产者延伸责任的实行做了原则性的准备，规定“联邦政府为了避免废弃
物的产生或减量化，可以就特定产品的废弃物的减量化、再利用事项，设定目
标及达成期限”，“可以根据授权规定颁布条例，对特定产品（尤其是包装容器）的生产企业以及销售企业课以回收、再利用的义务，以此促进生产者及销
1吴淑军著：《论公司的环境责任》，中国社会科学出版社，2007年版， 147页
售者采取具体措施实现避免废弃物产生以及减量化的目标”。

这一规定被称为“生产者责任延伸”制度的雏形。

如何制定实施富有时效的具体对策，实现避免垃圾产生、减量化、再利用的政策目标？德国联邦政府将立法目标指向了包装容器废弃物。

1991年6月，联邦政府根据1986年《关于避免废弃物产生及适当处理法》第14条的规定，制订了《关于避免包装容器废弃物产生的条例》。

该条例对生产者的环境责任做了具体规定，“包装产品的废弃物完全由企业承担回收、循环利用义务，”将废弃物的管理责任延伸到了生产和流通阶段，使86年《废弃物法》规定的“生产者延伸责任制度”具体化。

同时《包装条例》要求“生产者有义务在源头上避免废弃物的产生”“废弃物的利用优先于处置”，从而将责任由政府转移到生产企业，为以市场经济为基础的废弃物收集体系奠定基础。

无论是《废弃无法》，还是《包装条例》都将生产者的责任限定在了“减少和回收可利用废弃物”范围内，1996年正式实施的《循环经济与废弃物法》将生产者的延伸责任扩展到了产品的“坟墓”，即生产中要首先避免产生废弃物；其次，对无法避免而产生的废弃物要设法进行充分的回收利用；最后，对实在不能循环利用的废弃物进行无害化处理。

这要求生产者对产品的责任不仅仅是制造，还必须包括重新利用和无害清除，使得生产者致力于研制可循环的新产品，使产品多功能、长寿命、易维修、并能循环利用、可安全处置，形成封闭型物质循环。

根据这部法律，1998年，德国出台了关于电池生产和回收的条例，该条例规定，零售商必须免费回收电池，生产商必须从零售商和城市垃圾回收点免费接收废电池。

这标志着生产者责任延伸制度在德国的最终确立。

之后，德国继续将该制度引入到了报废汽车、建筑废料等行业范围，使生产者延伸责任逐步制度化、体系化。

（二）日本
由于国土面积狭小，资源缺乏，日本很早就致力于循环型社会的构建，通过和修改了多项专门废弃物管理法，如《家用电器再生利用法》《容器包装循环法》《汽车再利用法》《食品循环资源再生利用促进法》《建筑工程资材用资源化法》《绿色采购法》《化学物质排除管理促进法》等，上述法规对不同行业的废弃物处理和资源再生利用均作了具体规定。

其中，前三部专项再利用法就体现了“生产者延伸责任”，规定过去由市、町、村承担回收处理义务，
现在则由制造业者担负其中的回收、再商品化的责任。

为使废弃物管理法体系化，日本还颁布了两部废弃物综合性立法，即《促进资源有效利用法》和《废
弃物处理法》，其中《废弃物处理法》第3条第2款中规定，生产者应当努力
对伴随其事业活动而产生的废弃物加以再生利用，以在减少废物排放量的同时，在产品的制造、加工、销售过程中，应当考虑所制造、加工、销售过程中，应
当考虑所制造、加工、销售的产品、容器再变为废弃物时不会使他们的恰当处
理变得困难。

这一规定将生产者延伸责任进一步扩大到了产品责任。

由于日本在2000年之前一直采取废弃物处理法制与资源再利用法制分立的系统，这使得物质循环分离于废弃物与资源两个部分。

为使废弃物能够转化为
资源，建立循环型社会，日本于2000年制订了《推进形成循环型社会基本法》，这部法律囊括了资源有效利用法与与废弃物管理法两个部分，成为建设循环性
国家的基本法，从法律制度上明确了日本21世纪经济和社会发展的方向，提出了建立循环性社会的基本原则，即“根据有关方面公开发挥作用的原则，促进
物质的循环、减轻环境负荷，从而谋求经济的健全发展，构建可持续发展的社会。

”
（三）美国
早在20世纪90年代初，为鼓励再生产品的利用，美国政府就通过了政府
绿色采购方案，推动废弃物的回收利用。

可见，美国也是“生产者延伸责任”
制度的最早实践者之一，但是迄今为止，美国还没有一部全国性的法律对该制
度给与基本的规定。

1996年美国可持续发展总统议会就生产者延伸责任进行修订，改为“产品
延伸责任”，并对其概念做了广义解释，不局限于产品弃置阶段，主张应将产
品链各阶段所产生的环境冲击由政府、消费者和生产者共同分担。

美国的“生
产者责任延伸制度”的特点是：一是采用道德上的教化，非强制性鼓励企业参
与回收；二是重视采用经济手段刺激各主体依靠自愿行动，培养自身的竞争优势。

（四）欧盟
2002年，欧盟通过了两项处理电子废弃物的生产者延伸责任指令：《废弃
电器电子设备》（WEEE指令）和《电子电器设备中限制使用某些有害物质指令》
（ROHS指令）。

这两个指令的目的是大大减少进行焚烧和填埋处理的电子电器
设备数量，提高回收再利用率，并消除这些产品中所含的有害物质。

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WEEE指令要求，截至2005年8月，其成员国内的生产者必须设立从城市
废物中单独收集废旧电子电器设备的体系。

自2005年8月13日起，欧盟市场
上流通的电子电器设备生产商必须子在法律意义上承担起废旧产品回收费用的
责任。

欧盟各成员国有义务制定自己的电子电器产品回收计划，并建立相应的
配套回收设备。

WEEE指令的目的在于提高废旧电子电器产品的回收率及再循环率，提高自然资源的利用率，减少对环境的污染。

同时WEEE指令的实施迫使电子电器设备生产商加快绿色环保产品研发、设计和产业化发展。

WEEE中关于生
产则延伸责任制度的规定有：其一，生产者对于废弃产品的管理责任。

第八条
规定，成员国应确保在2005年8月13日前，生产者至少要提供集中收集点的
废弃家用电子电器产品的再收集、处理、回收和环境无害化处置的资金。

至于
生产者是否承担直接从各个家庭收集废物的责任，由各成员国决定。

其二，告
知信息责任。

包括标识责任、告知责任、宣传责任等。

其三，登记责任。

成员
国应建立生产者登记制度，收集每年投放到市场上的电子电器产品的数量和种类。

与WEEE指令相比，GOHS指令更侧重于生产者采用的原材料对人体健康的
延伸责任，即清洁生产。

认为，即使对所有的电子废弃物进行单独的收集和回收，这些电子废弃物所含的有毒有害物质依然会对人体和环境造成威胁。

因此，生产者应当选用更安全的材料取代有害物质，这样就可以在增加该废弃物回收
效益的同时，降低其对回收厂内工人身体健康带来的不利影响。

三、国外生产者延伸责任实践比较
纵观以上发达国家的立法实践，生产者延伸责任的实施途径基本上有两种，即以德国和欧盟为代表的“强制回收”为主的政策和以美国为代表的依靠“市场价格杠杆”为主的资源回收体系。

日本虽然在某些领域内也明确了生产者对
废弃物的回收利用责任，但是日本的回收利用体系主要是建立在“消费者责任”的基础之上，生产者的延伸责任有所削弱，因此不再做出比较。

（一）德国的“回收押金”制度、“二元回收体系以及绿点标识”
2吴淑军著：《论公司的环境责任》，中国社会科学出版社，2007年版， 149页
2005年，德国颁布了《防治和再生利用包装废弃物条例》第三修正案，该
修正案规定：“对矿泉水、啤酒和充碳酸气软饮料的非生态有益的一次性饮料
包装征收押金，生产者、销售者承担收取押金、接受一次性饮料包装以及返还
押金的义务”，该条例还赋予了制造商、经销商委托第三方代为履行义务的权利，允许成立生产者责任组织，以统一收集、再利用。

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在“回收押金制度”的推动下，德国很快的构建了“二元回收系统”以及
绿点标志，实现了垃圾回收再利用的产业化发展。

著名的DSD是德国专门组织
回收处理包装废弃物的非盈利性社会中介组织，，是在1995年由95家产品生
产厂家、包装物生产厂家、商业企业以及垃圾回收部门联合组成的中介，目前
已经有超过1.6万家企业会员。

DSD本身不是一个垃圾回收组织，它是通过将
有委托回收包装废弃物意愿的企业组成网络，在需要回收的包装物上打上绿点
标识，然后由DSD委托给专门的回收企业进行处理。

任何包装物上只要有绿点
标识就证明该生产者为包装物的回收和再利用付了费，很好的贯彻了“谁污染
谁付费”的原则。

与政府回收废弃物相比，DSD公司不向居民收取垃圾处理费，而是通过向生产者收取“绿点标识”商标的许可证费作为运行的资金来源。

DSD 模式虽然有利于统一的、规模化的回收利用，但是必须要有完善的配套制度和
设备与其适应，如垃圾分类制度的良好实施。

（二）美国的“三元回收系统”和“经济杠杆”
“三元回收系统”即将生产者回收再利用的责任扩大到了政府、企业和消
费者共同参与回收、共同履行废弃物回收再利用义务。

生产者承担产品循环再
利用的费用，政府承担收集和运输的费用，消费者履行垃圾分类以及上缴垃圾
处理费的义务。

这种回收体系，不仅为生产者减轻了经济负担，而且通过全社
会广泛参与的，调动了全民参与回收的积极性。

“经济杠杆”即通过利用价格、税收等市场因素促使生产者履行循环利用
的责任。

如美国新泽西州通过征收填埋和焚烧税来促进有关企业回收利用废物，通过提高末端处理成本吸引企业回收废旧物品；佛罗里达州对像本地市场出售
3钱光人主编，《国际城市固体废弃物立法管理与实践化学工业出版社》，2009年，15-16页
的所有饮料容器征收5美分的预付处理费税，这些款项被直接划到本州循环发展基金，以开展循环经济和再生材料利用的相关研究。

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结语：生产者责任延伸在不同国家有不同的实践模式，这主要是有各国不同的国情、经济发展模式以及公民的基本素质决定的，但无论是采取行政强制措施培育市场还是市场的激励手段促进企业履行环境义务，体现的都是“污染者付费”的原则。

生产者延伸责任作为发展循环经济的必经之路，我国必须积极的借鉴国外发达国家的经验，同时要总结各种方案的不足，为我国废弃物的处理提供有力支撑。

同样作为发达市场经济国家，美国和德国虽然采取了不同的实践模式，但并不是完全采用政府强制或完全依赖于市场引导，生产者延伸责任的实践不仅要靠政府也要靠市场价格实现，采取政府强制与市场激励的结合不变的真理，至于政府主导多一些还是市场牵引多一些完全是由国情决定的。

4钱光人主编，《国际城市固体废弃物立法管理与实践化学工业出版社》，2009年，第22页。