非强制性行政行为的增长与公安行政执法

【收稿日期】2006-07-25

【作者简介】谢天长,男,福建公安高等专科学校法律系副主任、副教授,主要研究行政法学、诉讼法学。邱德民,男,福建省晋江市公安局法制科副科长,主要研究警察法学。

【基金项目】福建省教育厅社会科学研究项目(JA041485)“依法行政法律制度研究”系列论文之一。

非强制性行政行为的增长与公安行政执法

谢天长1

,邱德民

2

(1.福建公安高等专科学校法律系,福建福州350007;2.福建省晋江市公安局法制科,福建晋江362200)

【摘　要】在公共选择理论下,政府行为取决于公民的意愿和选择。或者说,一个负责任的政府是要不断地满足公民的权利吁求的。公众对公安机关直接强制行政行为的反感,促使公安机关转变执法观念,摆正位置,开发和运用多种具有行政指导、行政契约等非强制性的行政方式和服务措施,既达到了公安机关维护社会治安、推行治安管理的目的,又为群众所接受。这是公安行政执法改革与发展的一个重要趋势。

【关键词】公安机关;非强制性行政行为;行政执法

【中图分类号】D631.1 【文献标识码】A 【文章编号】1673-2391(2006)05-0070-03

On the i n crea se of the ad m i n istra ti ve acti on w ithout force and the publi c secur ity ’s

executi n g the l aw i n ad m i n istra ti on

X ie Tianchang,Q iu D e m in

(Fujian public security college,Fuzhou 350007,China J injiang public security bureau,J injiang 362200,China )

Abstract:Under the public choice theory,the acti on of the govern ment is decided by the public desire and choice,or,a govern ment full of res ponsibilities should satisfy the public rights .The anti pathy caused by the public security organ ’s force on the public directly i m pel the public security organ change the old idea on the executing the la w,correct the right positi on and devel op vari ous measures without f orce .I n this way,the public security organ can not only keep the s ociety security,but als o be accep ted by the public .It is the way f or the public security organ ’s re 2f or m in the executing the la w .

Key words:the public security organ;the ad m inistrative acti on without f orce;execute the la w in ad m inistrati on

长期以来,公安机关作为强力行政机关为社会所公认,人们在相当长的时间里能够接受公安机关对社会管理的直接强制性,包括诸如半夜清查流动人口、突然停电“扫黄”、深夜围堵赌博参与者等。从“夫妻看黄碟案”等许多案件中,人们已经看到公安机关对行政强制权力的过度开发和使用,加之公民权利吁求的增长,社会对公安机关直接强制行政行为的反感加剧。公安机关因势利导,从端正执法思想入手,在具体的行政执法活动中采取了一系列切实措施减少直接强制行政行为的使用,同时倡导和鼓励非强制性行政行为在具

体管理活动中的开发和运用。这是公共选择理论

在公安行政管理活动中的运用和体现,反映了公安行政执法发展的某种趋势。 一、公安机关削弱直接控制的实践

(一)减少行政审批项目

行政审批是行政机关管理社会的重要手段,由此衍生的积弊也很多。我国《行政许可法》的出台与生效,就是为了清理不合理的行政审批,解决行政许可中的诸多问题。近年来,全国20多个地方进行了行政审批制度改革,对行政审批事项

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07・2006年9月第5期　总第92期 湖北警官学院学报Journal of Hubei University of Police

Sep.2006

No .5　Ser .No .92

进行了全面清理。据统计,各地的审批项目削减幅度大致在40%一60%,平均减幅在50%左右。公安机关的审批事项也是门类繁多,《行政许可法》实施前后,公安部对公安机关的行政许可作了清理,经国务院批准,取消了近百项的行政审批权,淡化了通过行政审批进行管理的方式,取得了放松直接管制的初步效果。

(二)节制干预私权

公安机关曾十分习惯于用直接强制的方式管理社会,对公民的行为采取过于宽泛的干预。在这种思维方式及其惯性的作用下,公安机关内发生了不少侵犯公民基本权利的行为,有些为媒体所揭露并引起强烈的社会反响,诸如孙志刚事件、夫妻看黄碟事件、佘祥林案件等,在社会上产生了极大的负面影响,严重影响了公安机关的形象。

引起社会争议的重点就在于私权与公权的界限问题,也就是哪些行为属于公民自我约束,哪些行为需要国家行政权的介入,而且行政权的介入不得侵犯公民的私权。行政机关不得干预公民的个人事务已经成为社会主流观念。区分公民的私权与公权的界限就在于是否违背社会或公众利益,是否影响他人的利益。公安部关于不以营利为目的,至亲好友之间有小额输赢的打牌不是赌博行为的认定,就说明了这一点。在最近很是热火的点对点裸聊行为的界定上,也体现了这样的法律精神,即不以盈利为目的,不在公众场所传播的点对点裸聊不属于违法行为,属道德调整的范畴。

(三)政府职能的优化

政府职能的优化,即政府管理模式的创新问题,主要表现在两个方面:一是利用市场的力量和社会力量实行公共服务与公共管理的市场化和社会化;二是在政府系统内部进行改革,以提升政府的反应能力和服务能力。其主要内容包括:

1.决策与执行分开。政府确定公共目标,确定公共目标的优先顺序,但公共目标的实现不一定非要由政府部门亲力亲为,而是可以通过非政府的力量去完成,即政策的制定与政策的执行可以分开。制定政策由政府部门来完成,而执行政策由公共组织、私营部门、非营利组织来承担。

2.打破垄断,引入竞争。政府垄断造成的服务质量低劣,已经成为公共服务部门的疑难病症。公众对政府提供的公共服务的质量普遍存在微词。因此,在公共服务领域打破垄断、引入竞争是提高服务质量、降低服务成本的重要举措。参加公共服务竞争的组织可以是政府部门,也可以是私营部门、行业组织、非营利组织等。

3.政府业务合同出租制。即把政府部门的一些事务和业务推向市场。如环境保护、公用设施维护、消防和救助服务、讨还债务、选民登记、公共管理人员录用、犯人的监护管理、决策咨询与政策设计、公共项目的论证与规划、政策效力评价、项目影响评价等。政府业务合同出租制保证了服务水平和质量,降低了服务成本,减少了相对人与政府间的摩擦,是一种有效的治理方式。

(四)非强制性行政行为方式的大量运用

非强制性行政行为主要包括行政指导、行政合同、行政奖励、行政调解、行政资助、行政信息服务等不具有强制性的行政行为。一般来说,行政命令、行政处罚、行政许可、行政强制等属于强制性行政行为的典型形式,而行政指导、行政合同等属于非强制性行政行为的典型形式。

现代公共行政改革的一个重要表现是,政府逐渐采用私营部门的成功方法和手段,取消公共服务供给的垄断性,通过“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等手段,与相对人进行谈判协商,以契约的方式确定双方的权责关系,形成公共事务管理上的合作。伴随着放松管制与管制方式的变革,弹性、柔和、富含民主色彩的行政合同、行政指导、激励、沟通等非强制性行政方式应运而生,并逐步成为现代公共行政的主流方式。这些新的行政方式的广泛运用,既适应了现代社会发展的客观需要,又有助于促进行政法治创新和发展。

二、强制性行政弱化下的公安行政执法

(一)进一步明晰“为”与“不为”的界限,坚持政府干预方式从缓原则

公安行政机关在具体的行政执法中,首先应把握好公权与私权的界限,进一步明确“为”与“不为”的事项,对公民私权保持必要的敏感,不得以行政手段干预公民的私人生活。即使在需要干预的情况下,也并不总是需要运用行政许可(审批)等强制手段。运用一些权力色彩较弱的手段进行管理,可以减少相对人的抵触,引导相对人主动参与、积极配合,从而降低行政成本,提高干预的功效。比如社区安全防范和家庭安全防范,公安行政机关可以邀请有关专家,对特定区域内的安全防范问题,提出若干切实可行、可供借鉴的安全防范模式,对每一种模式的特点、投入、功效等向社区居民

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