食品安全立法历程

食品安全立法历程
2010年，新中国成立61周年同时也是《中华人民共和国食品安全法》正式实施一周年。

一年时间对于风雨兼程61年的新中国来说是转眼的瞬间，但是，《食品安全法》正式实施这短暂的一年，历史意义却尤为重大，它为我国的食品安全事业掀开了崭新的一页。

“民以食为天”，从新中国成立的那天起，党和政府就非常重视食品安全问题。

可以说，食品安全立法是跟随着新中国的脚步不断成熟，发展起来的。

食品安全，对于一个小家庭来说，是健康和幸福的生活，而对于一个伟大的民族来说，是强大和昌盛的基础。

当我们怀着激动的心情回顾新中国栉风沐雨61年的里程，我国的食品安全事业在这条道路上迈出的是一个个坚实的步伐……
不同时期下的食品安全立法
1949年，新中国成立后，我国政府很重视食品卫生工作，于1950年建立了中央人民政府卫生部药品食品检验所。

1953年。

卫生部颁布了单项法规《清凉饮食物管理暂行办法》，在全国各地建立了卫生防疫站，开展了包括食品卫生在内的各项卫生管理工作。

1957年，卫生部做出酱油含砷量不超过1mg/kg的规定。

1959年，由农林部、卫生部、对外贸易部、商业部联合颁发了《肉品卫生检验试行规程》。

1964年，国务院颁布《食品卫生管理办法试行条例》，加强了政府对食品卫生法制化管理的力度，食品卫生管理已由单项管理过渡到全面管理。

1967年，卫生部、化工部、轻工部、商业部联合颁发了八种食品用化工产品标准和检验方法。

1974年国务院批准国家计委《关于防止食品污染问题的报告》。

1974年，成立了中国医学科学院食品卫生检验所，并在卫生防疫站内设置食品卫生监督检验机构。

1979年，国务院正式颁布了《中华人民共和国食品卫生管理条例》，加强了对食品卫生法制化管理的力度，食品卫生由单项管理过渡到全面管理，食品卫生监督管理的重点由预防传染病发展到了防止一切食源性疾病的新阶段。

在总结三十多年食品卫生监督工作经验的基础上，1982年11月19日，第五届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过并颁布了《中华人民共和国食品卫生法阶段（试
行）》，标志着我国食品卫生管理全面步入了法制化、规范化的轨道。

1995年，全国人大常委会总结了《中华人民共和国食品卫生法（试行）》的实践经验，审议通过了新的《中华人民共和国食品卫生法》，进一步明确了我国食品卫生的监督管理体制，规范了对食品包装标识、保健食品和进口食品的管理，强化了行政机关的执法力度，加强对食物中毒采取控制措施。

根据《食品卫生法》的规定与授权，目前卫生部已经制定颁布了食品卫生管理办法、规范、程序、规程、规定等单项法规和规范性文件90余部，食品卫生标准近500项，各级人民政府或卫生行政部门也制定颁布了与《食品卫生法》配套的地方法规和规范性文件。

在上述法律、法规推动下，我国已形成较完善的食品卫生监督管理体系，使我国的食品卫生工作沿着法制化、规范化的轨道不断发展。

《食品卫生法》是1995年10月30日经第八届全国人大第十六次会议审议通过的新中国第一部卫生法律。

《食品卫生法》是具有中国特色的食品卫生法律体系，该体系是由食品卫生法律、行政规章、地方性法规、食品卫生标准以及其他规范性文件有机联系构成的统一整体。

依据食品卫生法律规范的表现形式及其法律效力层级，食品卫生法律体系由以下部分构成。

即：（1）食品卫生法律；（2）食品卫生规章；（3）食品卫生标准；（4）其他规范性文件。

《食品卫生法》规定县级以上地方人民政府、卫生行政部门在管辖范围内行使食品卫生监督职责，区政府坚持“政府领导部门组织、群众参与、社会监督”工作机制，全面贯彻执行《食品卫生法》，有效保证了全区食品卫生安全。

《食品卫生法》的诞生，在我国食品卫生工作发展进程中具有里程碑的意义，它标志着我国食品卫生工作全面纳入法制化轨道的新阶段。

《食品卫生法》以《宪法》为依据，以保证食品卫生，防止食品污染和有害因素对人体的危害，保障人民身体健康，增强人民体质为目的，坚持党的基本路线，坚持科学立法、民主制法的思想，坚持食品卫生管理工作的科学性与政策性相结合，整部法律建立在食品危险性分析基础上，全面总结了我国食品卫生工作的成功经验和存在问题，确立了食品卫生方面的基本法律规范和食品卫生监督管理的基本体制，明确了各级人民政府、国家卫生行政部门及有关部门、食品生产经营者、广大消费者的责任、权利和义务，对我国食品卫生工作的发展有着重大的现实影响和深远的历史意义。

《食品安全法》的立法背景
“国以民为本，民以食为天”，食品安全关系到国家和社会的稳定发展。

随着社会的发展，人民的生活水平不断提高，社会公众对食品安全也越来越关注。

近些年，我国不断爆发诸如“苏丹红事件”、“问题奶粉事件”等食品安全事件，在社会上造成了很大影响。

这种情况的出现，促使了我国必须要出台新的食品安全立法来应对社会快速发展所带来的一系列食品安全新问题。

2004年，国务院针对全国食品安全问题比较严重，食品安全监督体制、法制、标准等方面存在缺陷，于7月21日召开了国务院第59次常务会议，并于9月1日发布了《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发【2004】23号），要求法制办抓紧组织修改《食品卫生法》。

吴邦国委员长、温家宝总理高度重视食品卫生法的修改工作，先后多次作出重要批示。

国务院法制办于2004年7月成立了由中央编办和国务院有关部门负责人员为
成员的食品卫生法修改领导小组，组织起草食品卫生法（修订草案）。

此后，法制办赴上海、浙江、福建、江西、四川等地的城市和农村调研，收集研究了许多国家的食品卫生安全制度，多次召开论证会，邀请卫生、农业、检验检疫、法学等方面的专家，分专题进行研究、论证。

2005年9月，召开了食品安全中美专家研讨会，先后6次将征求意见稿送全国人大有关单位、全国政协有关单位、国务院有关部门、各省级政府、有关行业协会以及部分食品生产经营企业征求意见，并专门征求了在十届全国人大三次会议和十届全国政协三次会议上提出食品卫生、安全相关议案、建议、提案的代表和委员的意见。

2005年11月和2007年4月，全国人大科教文卫委员会先后两次召开修订食品卫生法座谈会，邀请提出制定食品安全法或者修订食品卫生法议案的领衔代表参加会议，法制办就食品卫生立法工作情况作了汇报，听取了代表们的意见。

此外，对草案涉及到重大问题，法制办还多次向国务院领导写出报告。

在反复研究各方面意见的基础上，法制办会同国务院有关部门对食品卫生法（修订草案）作了进一步修改，并根据修订的内容将食品卫生法（修订草案）名称改为食品安全法（草案），形成了《中华人民共和国食品安全法（草案）》。

草案于2007年10月37日国务院第195次常务会议讨论通过提交十届全国人大常委会审议，于2007年12月26日十届全国人大第31次会议初审，2008年8月25日十一届全国人大第4次会议二审，2008年10月23日十一届全国人大第5次会议三审，2009年2月25日十一届全国人大第7次会议四审，并于2009年2月28日最终审议通过。

2009年6月1日，《中华人民共和国食品安全法》正式实施，《中华人民共和国食品卫生法》同时废止。

《食品安全法》的立法宗旨是“保障公众身体健康和生命安全”，更加集中凸显“安全”，在以前食品卫生法的基础上，超越原来停留在对食品生产、经营阶段发生的食品卫生问题进行规定，涵盖了“从农田到餐桌”的全过程，对我国食品安全法律制度进一步加以完善，在一个更为科学的体系下，用食品安全标准来统筹食品相关标准，避免目前食品卫生标准、食品质量标准、食品营养标准之间交叉与重复的局面，更好地保证食品安全。

全国人大常委会法工委行政法室处长黄薇介绍说，《食品安全法》进一步明确了食品安全的监管体制，划分了各部门具体的监管职责：卫生部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件，组织查处食品安全重大事故；农业部门负责食用农产品的监管；质监、工商、食品药品监督部门分别负责食品的生产、流通、餐饮服务的监管。

《食品安全法》一个引人瞩目的变化是，在确立各有关部门实施分段监管体制的基础上，明确规定了国务院要设立食品安全委员会作为高层次的协调机构，中共中央政治局常委、国务院副总理李克强任国务院食品安全委员会主任，中共中央政治局委员、国务院副总理回良玉、王岐山任国务院食品安全委员会副主任。

国务院食品安全委员会主要职责是：1、分析食品安全形势，研究部署、统筹指导食品安全工作；2、提出食品安全监管的重大政策措施；
3、督促落实食品安全监管责任。

政府监管模式的变化
我国食品安全监管职能部门经历了从卫生部门主管到多部门共管的发展进程。

食品安全
监管职能部门不断变化的同时也使我国的食品安全政府监管模式发生了重大变化。

采取独立监管模式和社会性监管模式是近年来各国改革的趋势，我国的食品安全监管主要采取分段监管模式。

1995年制订的《食品卫生法》第3条的规定：“国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作。

国务院有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作。

”这部法律确立了以卫生部门为主要的行政管理职能部门的食品监管行政体制。

1998年机构改革之后，中国食品监管主要由农业部、卫生部、国家工商行政管理局、国家质量监督检验检疫总局等多个部委共同按职能分段监管，已形成了食品安全多部门的监管体制。

2002年由质检总局牵头开始实施食品市场准入制度，即米、面、油、酱油、醋等五类食品QS制度。

2003年国务院机构改革方案决定新组建商务部，其在食品管理方面的主要职责是规范国内外贸易的市场运行和流通秩序，即在食品安全监管领域对流通负有宏观管理职能。

同时加强食品安全监管调节机制的建设，在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局，仍作为国务院直属机构。

其主要职责是：继续行使国家药品监督管理局职能，负责对食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督和组织协调，依法组织开展对重大事故的查处。

2004年9月1日颁布的《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》再次对有关部委的职责分工加以调整和明确。

《食品卫生法》关于执法主体职责的内容应当顺应现实的改变做出相应的调整。

中央政府一级的食品安全管理工作主要由国家食品药品监督管理局、农业部、国家质检总局、卫生部、国家工商行政管理局、商务部和科技部等共同负责。

这些部门向国务院报告工作。

以上每个机构都有自己的具体结构和管理范围。

调整的主要内容是将根据《食品卫生法》原本属于卫生部门的食品工业生产领域的卫生日常管理交由质检部门。

除了以上部门外，还有一些政府机构也参与食品检验和控制。

如科技部负责食品安全科技工作；环保部门参与产地环境、养殖场和食品加工流通企业污染物排放的监测与控制工作等。

中央机构编制委员会办公室之后发的《关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知》又对食品安全信息发布进行了规定：“在食品生产加工、流通和消费环节：质检部门负责食品生产加工环节质量卫生的日常监管，要严格实行生产许可、强制检验等食品质量安全市场准入制度，严厉查处生产、制造不合格食品及其他质量违法行为；要将生产许可证发放、吊销、注销等情况及时通报卫生、工商部门。

工商部门负责食品流通环节的质量监管，要认真做好食品生产经营企业及个体工商户的登记注册工作，取缔无照生产经营食品行为，加强上市食品质量监督检查，严厉查处销售不合格食品及其他质量违法行为，查处食品虚假广告、商标侵权的违法行为；要将营业执照发放、吊销、注销等情况及时通报质检、卫生部门。

卫生部门负责食品流通环节和餐饮业、食堂等消费环节的卫生许可和卫生监管，负责食品生产加工环节的卫生许可，卫生许可的主要内容是场所的卫生条件、卫生防护和从业人员健康卫生状况的评价与审核，要严厉查处上述范围内的违法行为，并将卫生许可证的发放、吊销、注销等情况及时通报质检和工商部门。

”
社会监管作用增强
食品安全立法关系广大人民群众切身利益，备受社会各界关注。

根据十一届全国人大常委会第二次委员长会议的决定，全国人大常委会办公厅向社会全文公布食品安全法草案，广泛征求各方面意见和建议，以更好地修改、完善这部法律草案。

这是新一届全国人大常委会向社会全文公布、广泛征求意见的第一部法律草案。

“食品安全法的立法过程是伴着科学立法、民主立法的原则进行的。

”全国人大常委会法工委行政法室黄薇处长介绍，“2008年4月20日至5月20日，草案全文公布向社会征求意见，一个月的时间收到意见11327件，其中各类食品生产企业和相关领域的专家学者提出的意见就占到了1/3。

”
黄薇说，食品安全法中关于监管体制的规定吸纳了很多公众意见。

在监管部门的表述问题上，一审稿用了泛指性的说法，如“国务院授权部门”、“食品生产监管部门”等，但没有明确具体所指。

根据征求意见，按照国务院机构改革的决定和相关规定，对有关部门的监管职责进行了明确规定，把“国务院授权部门”确定为卫生行政部门，“食品生产监管部门”为质监部门，“食品流通监管部门”为工商部门，“餐饮服务监管部门”为食品药品监督管理部门。

在对食品生产经营的分层次管理问题上，不少公众认为，我国经济发展不平衡，小作坊和食品摊贩比较多，如果一律进行许可制管理，进行取缔的话，不符合我国的现实情况。

立法过程吸收了这个意见，决定对小作坊和食品摊贩进行分层次管理。

具体的管理办法授权地方人大，根据本地的实际情况制定地方性法规进行管理。

铁路食品的监管问题也吸纳了公众意见，庄征求意见过程中有人提出，由于铁路的跨省、跨地区特点，导致铁路食品的管理不同于一般食品管理的分段监管模式。

因此食品安全法在附则中增加了一条，“铁路运营中食品安全的管理由国务院卫生行政部门会同国务院有关部门依照本法制定”。

此外，针对保健食品问题，食品安全法增加规定，对声称具有特定保健功能的食品的“具体”管理办法由国务院规定。

值得一提的是，草案规定的实施电子监管码制度引起很大争议。

不少企业表示，监管码易仿冒、查询率低，并且增加了生产成本，建议不作硬性规定。

公众的意见引起了最高立法机构的注意。

2008年7月25日，全国人大法律委员会、全国人大常委会法制工作委员会在北京举行了食品安全法草案立法论证会。

这是十一届全国人大常委会召开的第一次立法论证会，在会上，与会者围绕食品安全法是否应当规定对食品、食品添加剂和食品相关产品实行电子监管码制度这个问题各自阐明了自己的观点和论据。

参加立法论证会的代表包括全国人大代表、地方人大常委会有关同志、专家学者、食品行业协会等。

2008年8月底，当食品安全法草案进入全国人大常委会会议二审的时候，细心的人发现，涉及监管码的相关条款已经删除。

《食品安全法》的立法过程，不仅为老百姓开启了一扇参与立法的大门，也体现了在食品安全法律体系中，社会监管作用的不断增强。