调整医疗机构布局 优化卫生资源配置

调整医疗机构布局优化卫生资源配置

卫生资源属于经济资源，如何合理分配与有效利用卫生资源，从而提高其合理性、公平性和有效性是我国现今共同关心的战略性问题。近50 多年来，我国卫生事业建设取得的成就有目共睹，但是，卫生资源量与卫生事业的发展，以及广大人民群众日益增长的卫生保健需求之间的矛盾越来越突出，这就要求我们拓宽卫生资源的筹资渠道，优化卫生资源的配置结构，提高卫生资源的利用率，从而最大限度地满足广大人民群众的卫生保健需求。为此，我们需要了解我国卫生资源配置的现状与存在问题，并提出针对性的解决方案。

1 我国卫生资源配置的现状及存在问题

1.1 现阶段我国的卫生资源管理体制长期以来，我国实行的是“宏观指导，分级管理，地方为主，条块结合”的资源配置管理模式，政府对卫生资源配置的调控有效与否，从根本上取决于政府对卫生资源的管理体制和政府有没有足够的财力维持卫生事业在适宜的水平上运行和发展。在规范的财政转移支付制度尚未形成的情况下，中央对各地卫生事业发展调控能力有限，难以对各地卫生事业发展不平衡的状况进行较大力度的调整，实现卫生事业的均衡发展。

1.2 我国卫生资源配置结构现状及存在问题

在配置方法上，我国实行以供方为导向的资源配置方式，资源配置主要以床位和人力为主要依据[2]。这种按床位、按人头补经费的办法，造成了一系列问题与矛盾：一是造成了资源配置不合理的恶性循环。哪里医院多，医院规模大，人员多，资金就流向哪里，刺激了卫生机构、人员、床位的扩张和膨胀，造成卫生资源过分集中在大城市、大医院和大设备上。从专项资金来看，也由于缺乏科学的标准、必要的论证和严格的监控机制，资金分配的随意性较大，刺激了购买高精尖设备和盲目争上基本建设规模。另一方面，农村卫生资源贫乏、质量不高的现象却很普遍，医疗机构房屋破旧，设备简陋，医疗人员技术水平低下。由于缺乏科学政策的引导，长时期卫生资源数量增加和外延扩张，导致了目前结构失衡、布局不合理的卫生服务体系。这一切，使中国经济改革中的卫生制度变化成为发展

政策研究中经常引用的反面案例[5]。

1.3 加入WTO对我国卫生资源配置结构的影响

现今，我国又加入了WTO，这对我国卫生资源的筹资及配置也带来了较大的影响。据估计，我国的中外合资、合作医疗机构全国约有200 余家⑹。在地区分布上，遍及全国19个省、市、自治区，大多数集中于经济发展比较快的沿海地区大、中城市。从东部发展较快的地区看，加入WTO有利于引进国外卫生资源；有利于引进适宜的、先进的医疗设备和医疗技术，促进学科建设和医学发展；有利于提高医学科学水平与医疗服务能力。而从西部地区看，因经济、人才、技术、环境等条件的限制，引进和利用国外卫生资源就比较困难。因此，加入WTO 后，我国东、西部地区卫生资源配置可能出现更大的不合理与不平衡现象。同时，加入WTO后，我国医疗服务市场需要进一步开放，外商投资者会看好中国医疗服务大市场，瞄准经济、文化条件比较好、发展快的大、中城市进行投资，开办中外合资、合作医院或诊所。

2 卫生资源配置改革的重点和难点

卫生事业是政府实行一定福利政策的社会公益事业，政府宏观调控的本质是对卫生资源配置的调控，这也是保证资源合理配置的有效手段。我国卫生资源的配置要以公平性原则为前提，我国每一位公民，都具有同等的健康权力，都有权享受国家为他们提供的应得的卫生服务，政府应在立法上给予保障。。美国经济学家杰弗里·萨克斯教授在一次宏观经济与健康的研讨会上提出有三个问题对我国的卫生改革与发展非常重要：第一，政府对贫困人群的医疗覆盖的作用。政府应该保证贫困人群对基本医疗服务，尤其是公共卫生服务的可及性，所有

人都应该可以同等的获得基本医疗服务；第二，政府在医疗保险中的作用，政府要考虑怎样防止人们因为一些疾病和突发事件而变得贫困。第三，明确政府在公共卫生服务中的作用[7]。已经有研究发现八十年代以来一段时间，我国卫生资源利用的效率下降了，卫生投入的健康受益不如以前高[8]。强调政府在医疗卫生中的作用，主要是针对筹资问题，由于政府卫生筹资功能的下降，导致了公共卫生服务提供不足和医疗服务可及性的下降，加大了健康的不公平。综上所述，我国卫生资源管理体制改革的重点是：针对目前的卫生管理体制和卫生资源配置等方面存在的问题和弊端，理顺各级政府对有关层次卫生资源配置和管理的关系与职责，加强上级政府对卫生资源配置的宏观调控力度，对卫生资源进行合理配置，对现有不合理的卫生资源架构进行科学的调整，构建结构合理、功能齐全的卫生服务体系，以发挥卫生资源的整体效益，实现卫生事业的可持续发展。为此，我们今后需要重点做好以下几项工作：2.1 加强中央和省级政府对下一级卫生资源配

置的宏观调控力度。中央、省级政府应拓宽筹资渠道，多方筹集资金，会同国际资助、社会筹资渠道的资金，用于各省、各地区间卫生资源的再分配。

2.2 进一步明确医疗机构的属地化管理。以地级市为一个基本单位，除中央、省级卫生行政部门直属的具有指导、协调全国、全省卫生行政、业务管理工作职能的部分机构外，辖区域内的各级、各类医疗卫生机构由当地政府统一管理，统筹规划，对以医疗服务为主的部属、省属医疗卫生机构，可结合实际，下放地方管理。

2.3 改革地（市）级政府的卫生投入方式。地（市）级政府的卫生投入可分为两大渠道：一是基本经费类。主要用于疾病预防机构、具有卫生管理行政职能的机构、农村卫生防治机构等以公益、福利、社会性防治和管理为主要工作职责的人员经费和基本预防保健业务经费；二是卫生事业发展专项经费类。主要用于政府举办的各类卫生机构的基本建设及大型设备的购置、维修，对农村卫生、预防保健、中医药等重点领域的专项投入等。专项经费调配权由地市级政府及有关部门承担。

2.4 对我国城乡、地区卫生资源配置进行战略性调整。

首先，要把卫生投入的重点放到农村和西部地区去，努力解决占总人口70％的农村人口的基本卫生保健问题，各级政府要加大控制地方病、艾滋病和乙型肝炎等疾病的资金投入，让广大农民真正从中受益；其次，努力构建一个符合农村实际、形式多样的农民医疗保障制度；再次，采取多种办医形式，实行更加开放，优惠的政策和措施，吸引国内外投资者加盟西部地区和农村医疗服务业的开发投资，以解决小城乡、地区卫生资源配置结构不合理的问题，加快西部地区和农村卫生事业的发展，以提高卫生服务的可及性和公平性。

2.5 加大对预防的投入，实现医、防卫生资源配置结构合理化。

预防工作是保障人民健康、减少卫生资源消耗、低投入高产出的卫生服务。我们必须始终坚持预防为主的方针，加强疾病预防、监督及妇幼保健等工作的投入，努力实现我国医、防卫生资源配置的协调发展。

2.6 全国实施区域卫生规划。

区域卫生规划是加强政府宏观调控力度，实现卫生事业可持续发展的重要手段，区域卫生规划的重点是卫生资源配置[10]。今后政府主管部门应通过实施区域卫生规划，动用法律行政和经济的手段，逐步强化对卫生事业的宏观调控力度，实现政府职能由“办卫生”向“管卫生”、由部门管理向行业管理、由经验管理向法制管理的全面转变。