联合国在国际社会中的地位和作用经受两种不同力量的

联合国和平重建行动的发展与中国的对策

薛 磊

【内容提要】冷战结束后，随着国家间武装冲突的减少，国家内部的武装冲突或无政府状态却日益威胁到国际社会的和平与安全。作为全球性国际组织，联合国在应对这些新的威胁和挑战方面负有重要责任，并且也已经在维护和平以及和平重建方面进行了许多实践。以联合国关于“和平、发展、人权”三大支柱的新表述为标志，其领导和组织的和平重建活动也具备了一些新特点，需要联合国与区域组织、利益相关国以及非政府实体等建立更为紧密的联系。作为联合国安理会的常任理事国，中国需要对国际形势的变化做出积极应对，并倡导针对联合国机构和职能所进行的改革，从而更好地发挥联合国在国际事务中的作用，同时也为中国的和平发展道路提供国际体系和制度方面的保障。 【关键词】 联合国 和平重建 区域组织 不干涉原则

【作者简介】 上海国际问题研究所国际组织与国际法室

作为唯一具有普遍性的全球性政治组织，联合国在冷战后面临的重大挑战之一是应对国家内部的武装冲突，并领导和组织实施有效而迅速的冲突后重建活动。由于一国内部的武装冲突往往伴随着具备有效治理能力政府的缺失，因而联合国在和平重建进程中往往还承担了更多的类似于主权国家政府的治理职责。而在当代社会中安全、发展及人权问题日益密不可分的形势下，联合国所面临的重建任务也日益艰巨，它必须具备更多的前瞻性和协调性，同时也要容纳更多的行为体参与到重建进程中，唯有如此才可以使得联合国免于陷入执行能力及财力匮乏的恶性循环之中。

一、和平重建进程的新特点

1、内涵深化。2005年9月通过的世界首脑会议《成果文件》开篇即明确宣示：“发展、和平与安全、人权彼此关联、相互加强”。①以此为指引，联合国在新一轮改革中加大了以新安全观对集体安全机制改革的导向和规范作用，将安全（和平）、发展（繁荣）和人权（自由）三大问题联系考虑已成为此次改革的共识。“国际安全的整体性意识”和“安全、发展以及人权不可分割性意识”显著提升。国际社会成员对安全威胁的多样性、复杂性、关联性有更多共识；对全球扶贫、减灾、帮困的战略意义，以及落实《千年发展目标》紧迫性认识有了进一步提高；对通过发展人权、推进良政来预防冲突和消贫减困的共识有所增强。②同时这一观念也适应了人权普遍化与国际化的趋势。人权的普遍化有两重含义，一是人权的概念在世界上语言、宗教、文化不同的民族－国家得到普遍性的接受，人权作为“所有人民和国家努力实现的共同标准”，代表了世界各国人民的共同理想。《公民权利和政治权利国际公约》也提出，只有保障基本人权，“才能实现自由人类享有公民及政治自由和免于恐惧和匮乏的理想”。二是作为人权主体的是世界各国所有人民，“不分种族、性别、语言或宗教”。基于这样的背景，当代的和平重建进程的焦点就更多地转向了人民在和平重建中所享有的平等参与和自决的权利。

2、外延扩展。按照中国驻联合国代表团的意见，联合国维和行动呈现出两大特点：一是规模日益扩大，新的维和任务需求不断增加；二是功能趋于多元化，已从传统的监督停火等发展到协助当事国举行选举、恢复法制、实施“解甲归田”和协助战后重建等一系列任务。③这也意味着和平重建进程在规划方面需要更长的时间段，并且也需要在经济、政治、安全各方面更大程度的协同与合作。也正是基于这一背景，目前的维和行动或和平重建活动实际上包含了联合国通常所划分的“缔造和平”（Peacemaking，采取行动促使敌对各方达成和平协议）、“维持和平”（Peacekeeping，实地部署联合国军事、警察以及文职人员以监督停火或和平协议的执行）以及“重建和平”（Post-conflict

①《2005年世界首脑峰会成果文件》A/RES/60/1, 第2页。

② 陈东晓：《主要力量中心和联合国互动》，载杨洁勉主编：《国际体系转型和多边组织发展——中国的应对和抉择》，时事出版社，2007年，第7页。

③ 张义山大使在联大维和行动特别委员会2006年例会上的发言

/chn/fyy wj/2006/t237290.htm

peace rebuilding，采取行动避免战火重燃）这些不同方面的内容。①

3、参与主体多元化。基于二战结束后的世界局势和传统的地缘政治及均势理论，联合国安理会创始的基本思路是以大国也即实力为基础，通过大国协调达到维持国际和平与稳定的目标。从目前有关安理会改革的探讨来看，较多的讨论集中在如何更好地发挥安理会的作用，增强其工作效率和决议效力。可以看到，不仅是全球性大国可以为维和世界和平发挥作用，而且其它地区性主导国家或一些中等国家也在维护国际和平及安全方面发挥着越来越大的作用。随着全球民主化和一体化的进程日益深化，大国并不一定是安理会所面临众多问题的主导，而区域性的问题则开始更多地引起关注。因此，在近来有关冲突后社会重建的努力中，增强与周边国家的协调及合作成为一个新的亮点，例如在伊拉克问题上叙利亚和伊朗的参与。由于种族、宗教、利益等各方面的联系，周边国家的参与将有利于协调重建中社会不同派别的意见和利益，从而推动重建进程顺利进行。

近些年来，在世界各大洲以及其内部不同地区中出现了许多区域性组织，在冲突后重建的过程中，相关区域的区域组织的参与可以补充联合国能力的不足。另一个方面则是众多专业性机构的出现，它代表了国际组织功能化发展的趋势。而在和平重建进程中，诸如世界银行集团、国际货币基金组织等专业性机构可以发挥难以替代的作用。此外，非政府组织在和平重建进程中的参与也已经不是偶然的现象，由于其自身具备的专业化、灵活性以及非官僚化等特点，许多国家的政府更倾向于将和平重建资金通过非政府组织的工作用于冲突后社会的重建和发展。因此，目前的重建进程已经越来越纳入了更多不同类型的参与者。

二、联合国参与和平重建的实践

（一）联合国应对重建任务的机构设置和权力分配

1、安理会的职能和权限

在原先的《联合国宪章》框架中，安理会被赋予维持国际和平及安全的主

① 加利:《和平纲领》，参见：Michael J. Matheson, Council Unbound: The Growth of UN Decision Making on Conflict and Postconflict Issues after the Cold War, United States Institute of Peace Press, 2006, p.100。