论政府证券市场监管

论政府证券市场监管
摘要：证券市场的健康发展对于促进资金流通、发展市场经济等具有重要的意义。

在证券市场中，充满了证券欺诈、内幕交易和操纵证券市场价格等不正当违法行为，若没有政府对于这些不当行为进行干预，证券市场也无法健康发展。

中外证券市场的发展实践证明，对证券市场的政府监管是十分必要的。

关键词：证券、证券市场政府监管
中图分类号：f832.51文献标识码：a文章编号：1006-026x（2012）10-0000-01
一、政府证券监管的含义特征
在对政府证券监管进行分析前，还需要明确一下政府证券监管的含义。

对于政府证券监管的含义，国内外学者的意见各不相同。

有的学者认为：政府证券监管是指基于政府的授权由证券市场监管主体对证券发行、交易等活动所享有的监督管理权等一系列活动。

①有的学者则从各国的证券监管权的授予、权力的内涵、内部决定机制和权力的运作模式等角度，对证券监管权进行定义。

②第一种界定只是表述“基于政府的授权”未能揭示证券监管的法律特性。

因为在现代国家，所有权力均来自法律的授权。

第三种观点虽未对政府证券监管的含义进行界定，但其提出的研究角度有助于对政府证券监管的全面研究。

证券监管有广义和狭义两层含义。

证券监管是指能够代表国家履行证券监管职能的机构和证券业自律机构，为
了既定的监管目标，依法律授权或依据自律监管契约拥有的对证券市场各类主体及其行为进行监督管理的活动。

狭义的证券监管即政府证券监管，是指能够代表国家履行证券监管职能的机构，为了维护证券市场的公平和效率，保护投资者合法权益，依法律授权拥有的对证券市场各类主体及其行为进行监督和管理，制定相应的法规和政策并监督执行，对违反给予处罚的权力。

我国《证券法》规定，国务院证券监督管理机构依法对证券市场实行监督管理，维护证券市场秩序，保障其合法运行。

政府证券监管主要有以下特征：（一）政府证券监管的主体是所有能代表国家对证券市场进行监管的机构。

它所从事的证券监督管理行为是代表国家进行的行政干预行为，它以国家权力来查处违法行为保障参与者的权益。

（二）政府证券监管的内容包括法规政策制定权、核准审批权、日常监督管理权、调查处罚权和采取强制实施权力。

（三）政府证券监管的对象是证券市场各类主体及其行为。

（四）政府政券监管本质上是一种行政权力，行政合法性原则要求权力的行使必须按照法定程序进行。

二、政府证券监管权的类型
根据各国的法律规定和实践情况，政府证券监管主要有以下类型：（一）依据政府证券监管的来源来分，由国会立法，将政府证券监管权直接授予一些特殊组织一定权力。

采用此种模式的有美国、英国、德国和法国等。

法律间接授权的模式，是由政府行政部
门根据自身职能的需要来确定某一机构承担法律规定的证券职责。

我国证券监督委员会最初由国务院制定的《证监会职能配置、内设机构和人员编制规定》授权其承担证券市场的监管权，后来1998
年的《证券法》将政府证券监管权授予“国务院证券监督管理机构”，属于间接授权模式。

③（二）根据政府证券监管权主体性质的划分，包括属于行政机构的政府证券监管部门和不属于行政机构的政府
证券监管部门。

属于行政机构的政府监管部门包括：如日本的金融厅直接隶属于总理府。

另一类性质上不属于行政机构，可能是事业单位、公司和法人，但能够代表国家履行证券监管职责，仍然被认为是政府监管机构，如我国的证监会是事业单位。

（三）依据政府证券监管权内容的分类可以分为包括法规政策制定权、准司法权内涵的超级政府证券监管权、作为纯粹行政执法权的一般性政府证券监管权三种模式。

从近年来世界各国的法律规定和实践来看，纯粹行政执法权性质的证券监管权模式难以适应复杂多变的证券市场
的需要，已经较为少见。

很多国家的政府证券监管权都日益具有综合性权力的特点，既包含法律法规制定权。

也包含一定的准司法性权力。

大多数国家都赋予了政府证券监管机构的法律法规制定权。

但是在是否具有准司法权的内涵方面还具有明显的差别，可以分为包括准司法权的监管权和不包括准司法权的监管权。

三、我国政府证券监管存在的问题
我国证券市场是在经济转轨时期发展起来的，其产生和发展带
有浓重的行政色彩。

虽然证券市场在我国经济发展过程中起到了重要作用，但由于在特殊的时代背景产生我国的证券市场的政府监管存在以下问题：（一）国家对证券市场监管干预过多。

分析我国证券市场的发展过程，每一阶段都打上了政策干预的烙印。

为了维护证券市场健康发展和国家公共利益的需要，政府的监管权力延伸到证券市场的发行、运作和交易过程中。

证券监管机构只对政府负责而不对证券市场的参与者负责，并且有时会为了国家利益损害投资者的利益。

另外在政府监管出台的某些政策中带有明显的政治目的。

例如：在中国的股权改革过程中，社会公众股的股权成本远高于国有股股权成本。

政府监管过程中对于投资者利益的漠视是我国证券市场发展的最大危险。

（二）证券市场法制建设滞后，法律法规不完善，政府监管执行力不够。

一是我国证券立法较为缓慢，对证券市场反应迟钝。

例如在证券法出台前，由于缺乏法律依据，监管机构只能用自己的政策来应对，往往在矛盾出现、问题显露后，政府监管机构才出台相关的政策对其监管。

二是证券立法不完善。

1998年出台的《证券法》虽然改变了以往证券法律法规不合理和不规范的地方，确立了中国证券市场的法律总体框架。

但也存在着诸多问题。

2005年修改后的《证券法》完善了部分证券立法，但问题依然存在。

三是在执法方面，对于证券市场参与者的违法违规行为处罚较轻。

监管者往往在没具体处罚标准时往往出现随机处罚现象，破坏了法律尊严。

（三）对监管者缺乏拥有的约束机制。

一直
以来我国在制度建设上缺乏对监管者约束，对其没有置于公众监管范围。

四、完善政府证券监管的措施
（一）应把证券市场参与者的利益放在首位，适时提高政府证券监管机构的地位。

在我国证券监管机构由于自身地位的局限性，为了寻求自身地位的最大化总是站在国家与政府的立场上。

而证券监管的目标应该把保护投资者利益放在首位，而不是以实现政府目的为监管目标。

因为只有把投资者利益放在首位，才会实现市场资源的有限配置，证券市场才能在经济发展中发挥其应有的作用。

（二）完善证券市场政府监管的法律法规体系。

首先，为了更好规范证券市场，保护投资者的利益应该对《证券法》进行相应的修改和完善。

并且应尽快完善《证券法》相关配套的法规和实施细则。

对于《证券法》中依然存在的法律法规的空白应及时填补。

不断完善对监管政策、实施程序、处罚对象和具体操作程序的内容。

其次，加大对于违规的惩罚力度，证券欺诈行为屡禁不止与政府对于证券市场违法行为的处罚太轻有关。

因此，要加强对于证券市场中违法违规行为的处罚力度，这样才能保证证券市场的健康有序发展。

再次，在执法方面建立高效的执行机制，加强监管执行的法律规定。

目前的《证券法》对于证券监管执行方面的规定并不具体，可操作性差。

执行起来比较困难。

所以应尽快弥补《证券法》在市场监管操作方面的程序规定。

使证券市场的监管执行落到实处。

（三）首先要限制监管机构和证券经营人员的双向流动，完善对监管者的约束激励机制。

严格限制官员在监管机构能和被监管单位之间的流动，同时与其他行政、司法监管机构和社会公众来联系起来对监管者进行监督。

政府监管部门应适当引导和利用社会公众监督。

注解：
①李玉基：《证券监管权有效行使的路径选择》，载《甘肃社会科学》2003年第三期，第69页.
②高西庆：《论证券监管权--中国证券监管权的依法行使及其机制性制约》，载《中国法学》，2002年第五期.
③高西庆：《论证券监管权--中国证券监管权的依法行使及其机制性制约》，载《中国法学》，2002年第五期
④赵锡军.论证券监管，北京：中国人民出版社，2000.
⑤庄予莹.中国证券市场监管理论，北京：中国财政经济出版社，2001.
⑥聂长海，杜煊君.构建对中国证券市场监管者的监管体系，2003.。