行政审判司法建议的现状考察及功能完善

行政审判司法建议的现状考察及功能完善
【摘要】近年来，园囿于我国行政诉讼制度存在的弊端和有效化解行政纠纷的迫切需要，最高人民法院对司法建议工作予以了高度的重视，全国各级各地法院也高度重视和积极开展司法建议工作，并在实践当中取得了良好的社会效果。

本文以实证研究为主要研究范式，对近5年来y市各法院行政审判实务中所发出的司法建议进行了系统、全面的考察，并在此基础上对其中存在的问题进行概括性总结。

【关键词】行政审判；司法建议；现状考察；功能失范；路径选择
一、现状考察：以y市近5年的行政审判司法建议为对象（一）现状考察
从2008-2012年，y市市法院包括中级人民法院、四区两县四个基层人民法院共7个人民法院，共发出24件行政审判司法建议，其中，每年每个法院的分布情。

1、按照高级人民法院关于司法建议的类型来划分，个案类司法建议有17件，类案类的司法建议共7件，无综合类建议；
2、按照受文机关来看，有3件的受文机关为政府，5件为劳动和社会保障部门，4件为公安行政管理部门，3件为人口和计划生育管理部门，2件为房地产管理部门，质量技术监督部门、国有资产监督机构、农业管理部门、交通行政管理部门、城市规划和建设住房保障部门、工商行政管理部门、城乡管理行政执法部门为受文机
关的各1件；
3、从这些司法建议所涉及的行政行为类型划分来看，涉及到行政处罚的9件，行政确认的4件，行政征收的3件，行政强制措施的2件，行政登记、行政补偿、行政给付的各1件，涉及到其他类型行政行为的共1件；
4、从被建议部门是否进行了相关回复的角度来看，有回复的有11件，无回复的有13件等等；
（二）结论分析
1、建议数量少且分布不均衡
从上文的数据可以看出，y市各法院在行政审判过程中所发出的司法建议不是很多，从2008年到2012年上半年接近五年的时间，四区两县加上中院总共才25份，并且又主要集中在y市中院、f县人民法院及r人民法院这三个法院，而有的基层法院在5年内发送件数为零。

当然，这一方面反映出行政机关依法执政的水平提高，但另一方面，在近几年来基层法院受理行政诉讼案件日益增多的情况下，这种现象的出现不免让人产生疑惑。

同时，建议数量少也有可能由于各级法院在对司法建议的管理存在问题，导致一些司法建议没有记录在案。

2、个案类司法建议较多而类案、综合类司法建议较少
按照最高人民法院印发的《关于加强司法建议工作的意见》的通知，司法建议可以分为个案司法建议、类案司法建议以及综合综合司法建议，其中，个案司法建议是指“针对个案中反映的具体问题
制作的个案司法建议”，类案司法建议是指“针对某一类案件中反映的普遍性问题制作的类案司法建议”，而综合司法建议则是指“针对一定时期经济社会发展中存在的普遍性、系统性问题制作的综合司法建议”。

不仅如此，在司法建议文书的管理上，也存在很多问题，多数法院并没有建立起完善的司法建议文书管理制度，致使司法建议的制作、发出、以及归口管理方面的工作较为混乱。

二、理性回归：行政审判司法建议制度之理论基础和规范来源探究
（一）理论基础：司法之于行政的监督权
从目前来看，专门着墨于行政审判司法建议理论基础的研究并不多，根据有学者对我国知网学术文献总库关于司法建议制度研究现状的整理结果来看，从1915-2011年共751篇关于司法建议的文章中，仅有20关于司法建议理论的学术论文。

（二）规范来源：立法和司法的协同合作
就行政审判司法建议的规范性来源而言，主要有《行政诉讼法》、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释、最高人民法院《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》和《最高人民法院关于加强司法建议工作的意见》这四份规范性文件（广义上）。

其中，《行政诉讼法》及其司法解释是具有法律效力的法律规范；而最高人民法院《关于进一步加强司法建议工作为构架社会主义和谐社会提供司法服
务的通知》和《最高人民法院关于加强司法建议工作的意见》则仅属于最高人民法院的司法性文件，并不具有法律效力，但尽管如此，这两部文件在司法建议制度实际运作中却发挥了更大的作用。

本部分主要对这两类规范性来源做详细论述。

1、《行政诉讼法》及其司法解释
《行政诉讼法》第六十五条第三款规定：“行政机关拒绝履行判决、裁定的，第一审人民法院可以向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。

接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院。

”从该规定可以看出，法院提出行政审判司法建议的原因仅限于“行政机关拒绝履行判决、裁定”的情况，而受文机关也限于该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关。

2、两部司法文件
除《行政诉讼法》及其司法解释的相关规定，最高人民法院《关于进一步加强司法建议工作为构架社会主义和谐社会提供司法服
务的通知》（2007年）和《最高人民法院关于加强司法建议工作的意见》（2012年）就司法建议做了进一步的详细规定和说明。

虽然这两部司法文件并不具有立法层面的规范效力，但在指导司法建议具体运行过程中，却发挥着更为重要的作用。

首先，《关于进一步加强司法建议工作为构架社会主义和谐社会提供司法服务的通知》主要就司法建议于新时期构建和谐社会背景下的作用进行了阐释，认为法院应当加强司法建议工作的重视、充
分发挥司法建议的作用，实现化解纠纷社会法律效果和社会效果的双重统一。

不仅如此，该规定还进一步强调了规范司法建议程序、内容、格式和落实等问题，并要求各级法院重视司法建议工作制度化建设。

其次，《最高人民法院关于加强司法建议工作的意见》是在“能动司法”大背景下制定的，该意见强调司法建议作为法院审判职能延伸对于经济社会发展的积极作用，主要对司法建议的受文机关、可以提出司法建议的情形、司法建议的类型、格式、制作主体和制作流程以及保障机制等多方面进行了细致的规定，对进一步细化和规范司法建议有着极为重要的作用。

三、合理的制度设计：克服行政审判司法建议功能失范的路径选择
（一）建立效果考评制度
一方面，对于法院而言，可以建立起司法建议工作的考评机制，从发送司法建议的数量、质量和取得的效果多方面进行，制定相应的奖惩措施，并将考评结果列入年度绩效考核；另一方面，对于受文机关而言，必须严肃对待司法建议，应当落实对司法建议进行回复和采取具体措施的责任人员，并将处理结果作为年终考核的重要因素，对于不严格遵守司法建议信息反馈制度的工作人员，将通过行政问责方式进行处理。

（二）强化对处理情况的监督
行政审判司法建议发出以后，法院有权就受文机关的处理情况进行监督，是否采取了具体措施、效果如何，法院均可以进行监督并
就存在问题提出进一步的意见和建议。

除此之外，强化来自外部的监督。

这就需要法院在发出司法建议后进行信息公开，使社会公众了解法院司法建议工作的动态，通过社会公众特别是媒体对受文机关的处理情况进行监督，尤其应该发挥利益相关的行政相对人的监督作用。