重大事故应急处置原则及程序1

重大事故应急处臵原则及程序
例： 欧美日等工业发达国家都非常重视在企 事业和社区中培训和建立志愿者队伍，作 为第一反应的骨干力量。在德国的消防工 作中，80%以上报警火灾都是被志愿者扑 灭。在日本几次地震灾害的救援活动中， 80%以以上的生还者是由应急志愿队抢险 救治而获救；在震惊世界的“9.11”事件中， 美国五角大楼被恐怖者驾驶的飞机撞击后 受到严重破坏，最先赶到现场并实施有效 救援的是当地社区志愿者。
应急指挥最基本功能就是统一协调执行应 急救援任务各单位之间的活动，使各参与 单位既能发挥自己的作用，又能相互配合， 提高整体效能。一般情况下，在同一时间、 地区执行应急任务的各专业队伍，都应紧 密配合执行主要任务的队伍行动。尤其是 在跨行业、跨领域、跨地区乃至跨国界的 重大事故灾难中，更应强调在一个共同的 指挥系统内实现高度统一的协调指挥。
重大事故应急处臵原则及程序
重大事故应急处臵 原则及程序
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一、事故案例启示
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重大事故案例及其后果
• 1976年意大利塞维索工厂环己烷泄漏事故， 造成30多人死亡，迫使22万多人紧急疏散； • 1984年墨西哥液化石油气爆炸事故，迫使 650人丧生，数千人受伤；
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5、属地为主、资源共享
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在早期，各国应急管理体系基本上依托行 政管理体制得到树枝样结构，即按行政隶 属与级别、建立复杂的分层与分枝事故应 急管理模式。分层主要是考虑行政级别， 分枝则在分层基础上再按行业分类。
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多年时间发现，由于这种树状组织体系结 构过于繁杂，难以应对突发的紧急状态， 在重大事件应急响应实践中发现了一些突 出问题： （1）由于决策层次过多，影响救援速度， 增加应急管理成本；（2）部门职能交叉， 责任不清，难以统一指挥协调；（3）按日 常行政管理程序管理突发事件或危机这种 非常态的特殊问题，运行机制难以顺畅。
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二、国外重大事故应急系统
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1、英国重大事故应急系统 • 应急计划起源于20世纪70年代，1974年6月，弗 利克斯巴勒爆炸事故后，英国卫生与安全委员会 设立了重大危险咨询委员，简称ACMH，负责研 究重大危险源的辨识、评价技术和控制措施，首 次提出了应该制定应急计划。 • 由于ACMH和其他机构的工作，促使欧共体于 1982年颁布了《工业活动中重大事故危险法令》， 即著名的《塞韦索法令》，目的在于重大事故的 预防以及事故发生后的应急救援。
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• 1993年5月中国深圳化学危险品仓库爆炸火 灾事故造成15人死亡，100多人受伤，损失 2亿多元； • 1997年6月27日，中国北京东方化工厂爆炸 事故造成8人死亡，直接经济损失1亿多元；
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• 2003年2月18日，发生在韩国大丘市的地铁火灾， 有人在1079号地铁列车上纵火，而该车司机和 1080号地铁司机，未能及时向中央控制室报告火 灾发生情况，也未能采取有效措施帮助乘客逃生。 1080号列车司机在逃离火灾现场时，还拔走了机 车的主控钥匙，致使列车完全断电，车门不能打 开，大批乘客死亡。而中央控制室工作人员没有 及时观察电视监控画面，没有对司机及时下达正 确指令，中央控制室维护人员将火灾警报误认为 是警报系统故障，耽误了救助工作。此外，发生 事故后没有及时采取疏散等措施是造成100多人死 亡、100多人受伤的主要原因。
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3、第一响应、快速处臵
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第一响应是应急管理的基本原则： 事故一旦发生，时间就是生命，应急响应 速度与事故后果的严重度密切相关。分析 总结大量事故应急救援工作的经验表明， 对事故受害人早期的抢险救治对保障生命、 减轻伤害具有决定性的意义。
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1、安全第一、以人为本
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应急处臵最重要原则是保证人的安全。坚 持以人为本，就是在任何情况下都要确保 人的生命安全和健康，绝对不能拿生命冒 险。在应急施救过程中，最优先的目标和 最重要的举措都要首先保证人身安全。同 时。也要十分注意保护应急队伍自身的安 全。实际上在极端为难的情况下，保护不 了自身的安全，就无法救护别人。
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2、美国重大事故应急系统
• 1986年美国国会通过了SUPERFUND法的修正案， 这个修正案是事故应急救援的最高法律依据，该 法的第三部分为《应急计划和社区知情权法》。 1987年美国环保署、联邦应急管理署发布了《应 急计划技术指南》，OSHA标准《高危险性化学 物质生产过程安全管理》和环保署标准《风险管 理计划》。 • 联邦政府设立联邦紧急事务管理局，并成立了国 家应急响应领导小组（NRT）。
• 一些国家还成立了专门的应急机构， 如加拿大应急准备办公室、新西兰民 防和应急管理部、瑞士国家应急管理 中心、俄罗斯紧急情况部等等。
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• 统计资料表明，有效的应急系 统可将事故损失降低到无应急 系统的百分之六。
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三、重大事故应急管理基本知识
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因此，尽量在事故早期的的初级响应 阶段，采取有效措施控制事态，在时 间上要迅速，越快越好；在空间上要 控制规模和影响范围，越小越好 。即 使应急响应进入到扩大应急阶段，也 必须采取坚决果断措施，防止出现危 机。
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四、应急处臵基本原则
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3、澳大利亚重大事故应急系统
• 1993年1月1日，澳大利亚成立了应急管理署 （EMA）。EMA负责所有类型的灾害，包括自然 的、人为的、技术的或是战争（民防）。 • EMA的职责是： （1）是国家应急管理的政策和安排正规化，并 得到改进； （2）提供国家应急管理援助； （3）提供应急管理的教育，培训并负责应急研 究； （4）提供并改进事故和灾害预知信息；
• 1、假定事故肯定发生
应急管理最核心工作是应急响应，应 急响应是针对无法预见但已经具体发生的 具体事件，这些事件是预防失效和状态失 控的结果。应急管理的对象是假定肯定发 生的事故，这也是“应急”的基本含义也 是制定预案的最重要前提。
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2、事故具有高度紧迫性、不确 定性和严重破坏性特征
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2、早期预警、有备无患
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早期预警的两个功能： 防止事件发生，在事故即将形成或没有爆 发之前，采取应变措施防范和阻止由预警 期进入到应急响应期； 事故发生和扩大蔓延之前，通过预警期的 活动能迅速提高警备级别，动员准备力量， 加强应急处臵能力，把事故控制在应急预 案所策划的特定类型或指定区域，确保事 故在演化成为危机前进入到恢复期。
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每一个应急指挥员，都有责任保障救援队 伍的安全，任何一级指挥员都没有权利因 为财产等物质原因让应急人员冒生命危险。
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例： “6.16”某染织厂特大火灾救援活动中， 在大火已被扑灭后，消防队员和企业职工 进入厂房内清理现场，厂房突然坍塌，造 成90多人死亡，100多人重伤的严重后果。 最近几年也曾发生过极其类似的事件。
重大事故应急处臵原则及程序
近年来，一些发达国家逐渐开始在应急管理工作中采用扁 平化网状管理结构，这种管理模型决策速度快，响应能力 强，运转效率高，有助于客服树状管理结构中存在的问题。 网状结构主要由节点、节点之间联线和点线联接后形成的 网格组成。多数网状结构是以城市为节点，促进城市之间 的互联、互通和互助，淡化各级政府应急管理机构的行政 级别，即使是国家和省一级也仅将其当做节点之一，从而 使整个应急管理体系重心下移。形成扁平化的应急管理网 络，强化地方在应急管理工作中的主导作用，使应急处臵 指挥地点前移，以提高应急救援工作时效。即使在特别重 大事故的应急管理中，有些事故灾难的情况十分复杂，其 影响可能跨越几个地区，涉及众多部门，仍然要在应急管 理工作中坚持属地为主和资源共享原则。
为迅速控制事故，防止危机扩大，应 急管理部门在政府授权下不得不采取 紧急状态行为，如征用民间物资、动 员公众力量、限制人身自由和实行新 闻管制等。
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事故突然发生且必须紧急处臵，应急管理 人员必须在信息欠缺、资源有限和时间紧 迫的条件下作出非程序化决策，还要使事 故得到有效控制和迅速使形式恢复为常态。 同时在非常严重的局势和非常紧迫的情况 下，现场应急指挥也可能实行临机决断， 事后补办授权的程序。当然，即使在应急 状态下，任何非常规行政管理也必须依法 行事。
如果在敏感期处理不够及时，可能使事件 性质发生扩大和激变。
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因此，在事故发生后，必须在极短的时间 内就地作出应急反应，在造成严重后果之 前采取有效的防护、急救或疏散措施。第 一响应就是要求在应急响应的准备和初级 响应阶段实现快速有效的反应，在事故苗 头刚刚出现时，要在事故原始地点就地快 速应对将事故控制在最初始阶段。
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4、应急处臵核心是控制
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公共安全事故的后果一般很难预测，尤其 是在应急救援过程中出现反复或应急周期 过长的情况下，公众易产生急躁、猜测， 也可能在社会上诱发流言和失去耐心，导 致不正常的社会冲动；应急队伍长期作战， 或损失、伤亡过重，都会影响士气；事故 扩散蔓延也可能造成大量物资、资金投入 和设施的破坏，给恢复重建造成困难等等。
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（5）建立、协调并协助应急管理计划； （6）和联邦政府有关部门合作提供应急援助物 资； （7）改进并提高国家民防能力； （8）作为澳大利亚国际发展协作局（AIDAB） 的代表，协助进行灾后物资和技术援助； （9）在澳大利亚的有关地区协助进行灾害的准 备工作。
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4、统一指挥、协调一致
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应急指挥在组织结构上了分为多种形式， 但无论采用哪一类指挥系统都必须实行统 一指挥的原则，无论涉及应急救援活动单 位的行政级别和隶属关系如何不同，都必 须服从应急指挥部的统一指挥协调，统一 号令、步调一致，令行禁止。
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另外，在应急救援过程中，一旦发现异 常情况或出现危险迹象，要立即发出预警 信号采取应变措施，迅速通知指挥和现场 有关人员，采取应变措施。 例：2005年吉化“11.13”事件灭火抢险过程 中，消防战士距离危险化学品罐体只有十 几米远，在火势蔓延到危险区之前，现场 指挥员果断决定撤出所有消防战士和其他 应急人员，几分钟后现场发生巨大爆炸， 由于人员以事先撤离到安全地带，从而避 免了一场重大伤亡。
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事故启示： 预则立，不预则废
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• 重大事故给人民生命和财产造成巨大损害， 对国家经济社会发展也产生不利影响。大 量事故灾难案例分析显示，造成突发事件 损失后果严重的原因之一是一些地方和企 业危机意识淡漠和应急处臵能力不足。因 此，刻不容缓的提高各级政府和企事业单 位应对突发公共事件的处臵水平，对落实 “一案三制”和保护广大群众的生命安全， 维护社会稳定和建设社会主义和谐社会具 有重要意义。
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重大事故的破坏性不仅表现在对人民生命 财产和国家经济社会发展造成严重影响和 损失，还可能对社会基本价值和公共行为 准则构成严重威胁，其破坏力有时远远超 过事故本身释放出的原始能量。
重大பைடு நூலகம்故应急处臵原则及程序
3、应急响应是非常规行政管 理行为
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事故发生的紧迫性和不确定性主要 表现在：
一是在毫无预见的状态下突然发生， 发端偶然用常规性规则很难判断；
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二是发展迅速，瞬息万变，在各种诱因的 的作用下，事故可能出现次生、衍生、耦 合、变异和扩大等等变化，而且常常是 “第一次”，几乎没有规律可循和经验性 的知识可用，一旦触发则蔓延迅速，甚至 失控而造成危机。