县域空间规划三类空间划定技术路径与实践

县域空间规划三类空间划定技术路径与实践

李宏志

摘要：划定三类空间是空间规划编制的核心内容，是统筹布局生态保护、城镇发展、乡村发展、土地利用、基础设施、产业发展、人口集聚等各类空间规划要素的基础平台。本文以宁夏固原市原州区为实证研究，期望为其他市县划定三类空间提供借鉴。本文首先提出划定三类空间的技术路线，进而通过构建指标体系开展国土空间综合评价，划定三类空间，最后提出建立以“三区三线”为载体的差异化空间管控体系、优化空间开发格局。

关键词：空间规划，三类空间，空间开发适宜性评价，负面清单，空间管控

党的十八大以来，中央明确提出“围绕优化

国土空间开发格局，构建科学合理的城市化格局、

农业发展格局、生态安全格局”；2015年9月，

中央印发《生态文明体制改革总体方案》，将“统

一编制市县空间规划”作为优化国土空间开发格

局的重要抓手。因此，编制空间规划、划定三类

空间成为各级政府进行空间治理和土地利用用途

管制的核心手段，调控和引导资源配置、集约利

用的空间政策工具。

2016 年4 月，中央深改组第23 次会议同意宁夏开展省级空间规划试点，宁夏启动自治区、市县两级联动的空间规划编制工作。按照自治区空间规划的整体部署，固原市市辖区（原州区）成为自治区空间规划编制的试点城市之一。原州区是固原市市辖区、市政府所在地，是宁夏的南部区域中心城市，位于宁夏沿黄经济区、兰州—西宁经济区、关中—天水经济区三大经济区构成的三角地带的中心位置，全域面积约2740平方公里（图1）。 1三类空间是空间规划编制的核心内容

1.1中央对空间规划改革试点的要求

1.1.1突出规划统领地位

空间规划是空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据。构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体图1 固原市原州区区域位置图

系，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题。整合各部门编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖。

1.1.2建立开发保护制度

构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，着力解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题。将开发强度指标分解到各县级行政区，作为约束性指标，控制建设用地总量，将用途管制扩大到所有自然生态空间。

1.1.3转变土地利用方式

充分发挥要素集聚效应，盘活存量土地资源，提升单位国土面积的空间利用效率，推动建设用地从增量扩张转向盘活存量与做优增量并举。综合运用经济、行政和法律等手段，管控开发强度，控制建设用地总量，提升国土空间治理能力。统筹规划各类建设用地与非建设用地布局，明确区域城乡一体化协调指引，推动形成主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局。

1.1.4推动部门事权改革

明确城镇建设区、工业区、农村居民点等的开发边界，以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地等的保护边界。结合规划、国土、环保、交通、水利、农牧等部门职责分工，划定部门管理事权边界，确保各类用地的边界管制、用途管制与部门管理职责协调一致。制定管理权力清单，以权力清单推动理清规划权责利结构，倒逼清权、减权和制权。

1.2三类空间的内涵

1.2.1三类空间的概念

三类空间是指城镇空间、农业空间和生态空间。城镇空间是指以城镇居民生产生活为主体功能的区域，主要承担城镇建设和城镇经济发展等功能，重点进行城市建设、城镇建设和经济建设。农业空间是指以农业生产和农村居民生活为主体功能，承担农产品生产和农村生活功能、保障国家粮食安全的核心区域，主要包括永久基本农田、一般农田等农业生产用地，以及村庄等农村生活用地。生态空间是指维护区域生态系统安全、保护自然资源、保障水资源安全、保全生物多样性、维护自然生境的核心区域，主要承担生态服务和生态系统维护功能。

1.2.2三类空间是空间规划编制的核心内容

面对产能过剩和生态环境的硬约束，再继续追求空间规模扩张、粗放式的空间开发模式已经难以为继，因此必须转变传统的经济发展方式，优化空间开发格局，把总体发展战略与

空间布局、空间管控相结合，改变将时序与空间、发展与布局相互割裂的状况。空间规划不仅要求构建国土空间开发保护制度，完善各类空间资源总量管理，规范控制开发建设行为，更是要通过划定三类空间，落实经济社会发展任务，实施差异化管控措施，形成融合发展与布局、开发与保护为一体的“一本规划、一张蓝图”。

1.3划定三类空间的技术路径

以地理国情普查数据为基础，结合所收集的各类保护、禁止（限制）开发区界线资料，提取空间开发负面清单数据，生成现状地表分区，编制空间规划底图。对全域空间进行单因子评价和多指标综合评价，综合分析评估空间开发潜力、资源环境承载能力等，将评价结果与现状地表分区数据进行叠加分析，形成空间开发适宜性评价结果。依据评价结果，初划三类空间；再通过遥感影像解译、必要的外业核查、地类差异调整等方法综合集成叠加、反复校核，最终划定三类空间（图2）。

图2 三类空间划定技术路线图2开展国土空间综合评价

2.1编制空间规划底图

2.1.1划定空间开发负面清单

空间开发负面清单是受自然地理条件等因素影响不适宜开发，或国家法律法规和规定明确禁止开发的空间地域单元的集合。原州区的空间开发负面清单主要包括基本农田保护区、云雾山国家级自然保护区、须弥山国家级风景名胜区、清水河国家级湿地公园、饮用水水源保护区等各类区域（图3），原州区共划定空间开发负面清单总面积约883.78平方公里（去重），占原州区总面积的32.2%。

图3 原州区空间开发负面清单分布图

2.1.2生成现状地表分区

根据三类空间的定义和管控要求，将地理国情普查地表覆盖分类数据进行重新归类，形成城镇区、农业区、生态区等现状地表覆盖归类数据，并划分现状建成区和过渡区。

以现状地表覆盖归类数据为基础，捉取房屋建筑区、广场、绿化林地、绿化草地、硬化地表、水工设施、工业设施、其他构筑物、建筑工地等图斑，划分现状建成区。以现状地表覆盖归类数据为基础，结合坡度分析，划分Ⅰ型、Ⅱ型、Ⅲ型过渡区。提取除基本农田保护