防治城市内涝 全国强制性排水标准如何制定

防治城市内涝全国强制性排水标准如何制定？

月21日，一场61年未遇的大暴雨让北京城遭遇严重内涝。其实，北京并非个案，在中国，许多城市面临着同样的问题——城市防洪排涝工程建设赶不上城市化的扩张速度。但，这也仅是一个表象原因。

尽管雨季已去，但大雨带来的一系列问题却引发我们反思。为探讨中国“下水道”存在的问题，人民网采访组特别策划了“十问下水道”系列深度报道，以北京“7?21”暴雨为切入点，多路记者分别走访北京、广州、海口、赣州、合肥、青岛等十余城市，剖析全国城市内涝现象及智慧做法，将“下水道”问题作为当今一种多发的城市病，为其把脉，寻其成因，并以期探寻解决之道。

今年８月初，中共中央政治局常委、国务院总理温家宝到河南洛阳、湖北荆州考察防汛抗灾工作时指出，要加强城市地下管网建设，提高排水标准。要根据不同城市的实际情况，制定切合实际的强制性排水标准。新建城区要按照城市排水的国家标准进行规划和建设。

近年来许多内陆城市因暴雨接连出现内涝，总理提出的“强制性排水标准”一度成为公众讨论的焦点。那么，强制性排水标准如何制定？又将如何落实？我国防治城市内涝的法律法规建设得又如何？

我国尚缺强制性排水标准专家称正在研究落实中

住房和城乡建设部5月28日发布公告，“现批准《城镇给水排水技术规范》为国家标准，自2012年10月1日起实施。本规范全部条文为强制性条文，必须严格执行。”

诸多城市出现内涝，出台这样一部强制性规范，有何意义？是否涉及到强制性排水标准落实？记者采访了一位不愿意透露姓名，参与此规范编写的专家。专家表示，《城镇给水排水技术规范》是一部全文强制的技术规范，在给排水标准体系里，是一个总的标准。该规

范从原则上规定了从水源到龙头全部过程的安全、环保、节约、利益等问题，具体到排水管道的设计等，会有专门的排水规范。

专家指出，专门的关于排水规范，建国初期全国就有，几十年来根据不同情况，也做了相应的修订。标准的修改是一个过程，针对暴雨以及强制性排水标准的修改，正在按照程序加快进行。建设部已经就此动员了各方专家召开了会议，从开始下雨到雨后的情况，都在研究落实中。

“不可能把地下已建成的下水道全部挖出来，要有针对性性。另外，如果下水管道的管径增大了，而收水环节有问题，积水还是排不出去。”专家如上表示。

对于过大投入改造下水管道，专家也存忧虑。“这是一个经济性问题，把几万亿、几百万亿，投入到应付多少年一遇的暴雨中，不顾经济发展，这还需要科学论证。城市内涝是全世界普遍现象，美国、欧洲等发达国家也会内涝，这是一个正常情况。城市发生内涝，排水管道只是一方面，还和城市硬化、河道堵塞被填、自然地理环境条件变化、应急等因素有关，所以修改标准，还有很多问题要考虑。”

我国防治城市内涝法律滞后地方探索未能突破

据《人民日报》报道，目前，在城市内涝防治方面，也一直无法可依。1998年开始实施的《防洪法》，仅规定城市防洪规划要纳入城市总体规划、城市人民政府应当加强对城区排涝管网、泵站的建设和管理。尽管我国多个城市出台了治理城市排水防涝的地方性法规，然而，各地立法在排水设施规划建设等方面的相关规定上仍显不足。

中国社会科学院研究生院教授莫纪宏指出：“虽然《中华人民共和国防洪法》的立法目的是指向防洪，但是，该法适用的重点领域是江河湖海的防洪，对于城市内涝这种新型水灾没有专门条款加以规定，所以依据防洪法根本无法应对诸如今年的北京水灾。”

以《四川省城市排水管理条例》为例，该条例仅有七条规定涉及规划建设，而整整四章23条都是有关排水许可、水质监测、污水处理运营、设施养护管理等日常管理内容。我国目前大多数省市的地方法规和四川的条例一样，日常管理的规定较多，涉及规划建设的内容较少。

专家表示，国家应借鉴国外防城市内涝法律立法经验，尽快制定《城市防洪法》，围绕城市内涝预防、规划以及政府责任，进行全方位的立法。

住房和城乡建设部城市建设司相关负责人表示，内涝防治不能仅仅依靠排水系统，应尽快建立新形势下的内涝防治标准，形成蓄排结合的内涝防治综合体系，并落实到城市规划、建设、管理的各个环节。目前，正在修订的《室外排水设计规范》标准中进一步强化了内涝防治、排水系统排涝能力校核、雨水调蓄等方面的要求。新修订的标准颁布实施后，各城市应按新标准，评估城市排涝能力，根据评估结果加快进行规划和改造城市排水和内涝防治设施。

专家建议标准制定要因地而宜关键是落实

对于强制性排水标准，人民网记者采访的几个省市有关排水的负责人表示，强制性排水标准要根据不同省市发展情况，制定切合实际发展需要的标准，这有利于防治城市内涝。但是，最关键的是要看标准如何落实。

水科院程晓陶教授认为，各个城市，比如滨海沿江城市，山区城市，平原城市，南方城市和北方城市也都不一样，南方降雨量一年可能有一千五六百毫米，海南甚至二千毫米每年，北京的降雨量是五六百毫米。不同的区域，沿海、内地、南方、北方、山区、平原降雨量不同，城市排水标准也应有所差异。

水利部发展研究中心高级工程师姜付仁介绍，日本《东京都下水道条例》规定了接入公共下水道的排水管道的直径和坡度。这是因为东京属于台风区，每小时降水量超过100

毫米的频率非常多，因此必须加大排水能力。北京等一些内陆城市的降雨主要在雨季，集中在两三个月内，其他季节降水是很少的。所以，统一一个标准显得并不科学。

国家行政学院应急管理培训中心张小明教授表示，北京7.21暴雨，是60年一遇，是不是为了这60年发生的一次暴雨就把城市标准提高了？现在北京的暴雨设计标准是一年一遇，如果提高到两年，今年中央一号文件关于水利大发展有4万亿投资，粗略计算，如果把标准从一年一遇提到三年一遇，4万亿都不够。这次是60年不遇，下一次要是100年遇一次怎么办？

安邦咨询集团高级研究员唐黎明称，城市的内涝问题是一个系统问题，不可能从某一个环节入手就可以解决问题，包括规划设计标准。规划设计的标准还要就不同的地域、不同的城市，城市新老城区有所区别，这是非常关键的。我国地大物博、气候条件、城市建设条件都是完全不一样的。

张小明指出，强制性排水标准制定出来，如果各地完成有难度、有压力，不落实怎么办？提高标准之后，解决问题的关键是要看如何落实到位。

编后：

治理城市是一个综合工程。无论对交通、应急、排水等任何一个具体问题的探究，归根结底还是会回到城市管理机制整体健全与否的疑问上。而考量这一体制的重要指标，就是各部门是否能理顺管理关系，灵活而全面地治理各项问题。请关注下篇报道：“九龙治水”的困惑排水管理机制如何理顺？

2008—2010年间，我国351个城市62%发生过内涝

7月21日，北京遭遇61年一遇的特大暴雨，损失惨重。不仅北京，近年来，长沙、武汉、杭州等国内许多城市均因暴雨频发内涝。对暴雨我们已能提前预报、提前准备，为何还会给城市带来巨大损失？城市内涝是否成了大城市的通病？本报记者进行了调查采访。

大城市为何暴雨多发？

灾害性天气频次强度有增大趋势；大城市也会“放大”气象灾害

近年来，我国大城市为何频频遭遇大暴雨？

北京市气象台台长乔林表示，根据气象学家的研究，随着全球气候变暖，水循环发生变化，大气环流出现异常，造成了异常天气气候事件不断发生的复杂局面，强降水等灾害性天气的频次、强度有增多、增强的趋势。

气象专家还指出，城市自身也具有“放大”气象灾害的作用。研究显示，当城市发展到一定规模之后，由于人类活动密集，城市下垫面（指与大气下层直接接触的地球表面）和地貌的改变，会使城市局地气候特点和生态环境发生变化，使城市气象灾害打上人类活动的印迹。城市热岛、干岛、湿岛和雨岛效应的存在，都与此有密切关联。

暴雨洪涝是城市面临的主要气象灾害之一。在城市高层建筑集中区，热岛环流有利于城市上空的热对流发展，容易引发暴雨。此外，城市上空排放的大量污染物，有利于凝结核的形成，可能使城区降水量比郊区更多一些。

受灾损失为何越来越大？

资产和人口高度集中，承受灾害的脆弱性增大

回顾最近几年，暴雨似乎频频光临北京：2004年“7·10”城区暴雨，2011年“6·23”城区特大暴雨，2011年“7·24”密云、平谷山区特大暴雨……每一次都造成巨大损失。

此次北京发生的特大暴雨，降雨总量之多、强降雨历时之长、局部雨强之大都是历史罕见。暴雨过程导致北京受灾面积16000平方公里，受灾人口190万人，1万多辆汽车受损，据初步统计全市经济损失近百亿元。

有关专家表示，一方面此次北京特大暴雨的确历史罕见，另一方面，近年来随着城市化进程的加快，北京市资产和人口高度集中，在基础设施条件一定的情况下，承受自然灾害的脆弱性也在不断增大，也就是说，同样的暴雨天气，在今天造成的影响可能要比10年前更广泛。

城市排水建设为何滞后？

投入不足，历史欠账多；大部分城市采取标准规范的下限

据住房和城乡建设部2010年对国内351个城市排涝能力的专项调研显示，2008年—2010年间，有62%的城市发生过不同程度的内涝，其中内涝灾害超过3次以上的城市有137个；在发生过内涝的城市中，57个城市的最大积水时间超过12小时。

住建部有关负责人认为，近年来城市内涝呈现发生范围广、积水深度大、滞水时间长的特点，这直接反映出目前城市排水管网覆盖率、设施排涝能力偏低等问题。如北京市近10年来，城市建成区面积增加了一倍，但地下管网等基础设施建设却没有跟上，排水管网系统早已不堪重负。

按照2011年最新修订的《室外排水设计规范》的要求，城市一般地区排水设施的设计暴雨重现期为1—3年（即抵御1—3年一遇的暴雨），重要地区3—5年。但在实施过程中，大部分城市普遍采取标准规范的下限。调查显示我国70%以上的城市排水系统建设的设计暴雨重现期小于1年，90%老城区的重点区域甚至比规范规定的下限还要低。比如北京，目前仅有天安门广场和奥林匹克公共区的排水管线达到５年一遇，即满足每小时５６毫米的降雨量；中心城区普遍按１年一遇的标准建设。

城市基础设施长期投入不足，历史欠账多，也是导致内涝频现的重要原因。据《2009中国城市建设统计年鉴》统计，用于市政基础设施的财政性资金，仅有4%投入到排水系统建设维护中，难以按标准规定进行定期养护。

中国水科院防洪抗旱减灾研究所副所长向立云还指出，城市蓄水能力下降也是重要原因。现在城市地面大量硬化，不透水面积增加，同时为了突出城市景观，几乎所有的绿地都高出地面，严重影响城市蓄水。

城市内涝如何缓解？

大幅提高管网标准不现实，重在形成蓄排结合的防治体系

很多人认为只要花巨资完善排水管网，就能彻底解决城市内涝。对此，向立云认为，把解决问题的希望都寄托在提高标准上并不现实。“大幅提高管网标准，不仅投入巨大，还会对居民生活造成一定影响，而且即便城内的排水能力提高了，承接排水的河道能力不足，遭遇强降雨时，城市积水也可能排不出去。因此，提高排水标准更适合应用在局部重点地区。”

“加强城市蓄水设施建设，形成‘蓄排结合’的防治体系才是治理城市内涝的方向。”向立云说，通过分散式的方法消化降水，有助于减轻排水管网压力，是治理城市内涝的有效手段。“用透水材料替代沥青水泥，可提高地面渗透率；将城市绿地建成下凹式的，可大量储蓄雨水。城市的露天公园、运动场等，可作为有效的临时蓄水场所。此外，还可利用房顶、地下蓄水池等滞留雨水。”

北京等大城市在强化排水能力方面已有了具体设想。北京提出，“十二五”期间要基本建成雨污分流的排水系统；投入21.2亿元，对中心城的排水管线全部实施更新改造。针对立交桥下凹桥区遇到暴雨容易突发积水的情况，北京市要求，今后在立交桥建设上尽量减少下挖式设计，确保在极端天气下立交桥下不再出现严重积水。(