我国政策性银行资金来源问题的解决改

我国政策性银行资金来源问题的解决

作为金融深化的重要内容，国家开发银行、进出口银行、农业发展银行等三家政策性银行相继成立并开始运行。这对于实现政策性金融与商业性金融的分离，提高资金融通效率，增强宏观金融的调控能力，弥补市场机制配置资金的不足，无疑将起到积极作用。在近几年的运行实践中我国政策性银行暴露出较多的矛盾和问题，其中有一个共性问题是:政策性银行的资金虽然在总量供给上初步得到了保证，但作为建立起长期、稳定的资金来源，以实现政策性银行“逆市场配置资金”的目的，则面临一系列问题，这也是各国发展政策性金融普遍遇到的主要问题。本文是我对这一问题的初步探索。

一、政策性银行资金来源的特点

政策性银行是由政府创立、参股或保证的，专门为贯彻配合一国政府宏观经济政策、产业政策，在特定的范围内直接或间接从事政策性融资活动的政府机构。

政策性银行与商业银行和其他非银行金融机构相比，有共性的一面，如要对贷款进行严格审查，贷款要还本付息、周转使用等。但作为政策性金融机构，也有其特征：一是政策性银行的资本金多由政府财政拨付；二是政策性银行经营时主要考虑国家的整体利益、社会效益，不以盈利为目标，但政策性银行的资金并不是财政资金，政策性银行也必须考虑盈亏，坚持银行管理的基本原则，力争保本微利；三是政策性银行有其特定的资金来源，主要依靠发行金融债券或向中央银行举债，一般不面向公众吸收存款；四是政策性银行有特定的业务领域，不与商业银行竞争。

政策性银行不同于政府的中央银行，也不同于其他商业银行，它的重要作用在于弥补商业银行在资金配置上的缺陷，从而健全与优化一国金融体系的整体功能。与其他银行相比，政策性银行具有如下特点：

第一，从资本金性质看，政策性银行一般由政府财政拨款出资或政府参股设立，由政府控股，与政府保持着密切关系。如德国（复兴开发银行法）规定：复兴开发银行为政府所有，其中联邦政府占80%的股份，各州政府占20%的股份。法国的对外贸易银行，是由法国的中央银行持股24.5%，信托储蓄银行持股24.5%，以及其他大商业银行投资组成。

第二，从业务范围上看，政策性银行不能吸收活期存款和公众存款，主要资金来源是政府提供的资本金、各种借入资金和发行政策性金融债券筹措的资金，其资金运用多为长期贷款和资本贷款。政策性银行收入的存款也不作转账使用，贷款一般为专款专用，不会直接转化为储蓄存款和定期存款。所以，不会像商业银行那样具备存款和信用创造职能。政策性银行有自己特定的服务领域，不与商业银行产生竞争。它一般服务于那些对国民经济发展、社会稳定具有重要意义，且投资规模大、周期长、经济效益低、资金回收慢的项目领域，如农业开发、重要基础设施建设、进出口贸易、中小企业、经济技术开发等领域。

第三，从融资原则上看，政策性银行有其特殊的融资原则。在融资条件或资格上，要求其融资对象必须是从其他金融机构不易得到所需的融通资金的条件下，才有从政策性银行获得资金的资格，且提供的全部是中长期信贷资金，贷款利率明显低于商业银行同期同类贷款利率，有的甚至低于筹资成本，但要求按期还本付息。

第四，从信用创造能力看，政策性银行一般不参与信用的创造过程，资金的派生能力较弱。因为政策性银行的资金来源主要不是吸收存款，而往往是由政府提供，而且政策性银行的贷款主要是专款专用，正常情况下不会增加货币供给。

第五，政策性银行与商业性银行相比，有比较特殊的经营方式和管理特征。首先，它不以盈利为目标，而是按照“政策性、安全性和保本性(或保本微利性)”的原则去经营;其次，它通过扶持保护职能、补充职能、先导职能及综合服务职能来获取社会效益和国民经济整体效益。由于政策性银行在经营管理中有如此特点，其资金来源也与商业性银行有所不同:

1.资金来源的特殊性

政策性银行从诞生那天起就深深地打上了政府的烙印，政府的意图贯穿于其投融资活动的始终，而政策性银行与政府的关系最集中具体地体现在其与财政的关系上。政策性银行的资本金是由政府拨给，政策性银行筹资由政府担保，筹资成本和存贷利差由财政补贴，呆帐损失也最终由财政补贴，这实际上是政府与金融相互渗透、相互利用的一种方式。财政筹集与分配职能较好地体现政策性，资金导向好，但缺点是强制性与无偿性带来资金运行的软约束与低效益;金融机构的存贷款是以盈利性决定资金流向，资金运营具有较高的弹性，但不配合国家的产业政策。政策性银行将二者的优势结合起来，形成“无偿资金有偿使用”，则扬长避短，相得益彰了。此外，为保证政策性银行具有稳定的筹资体系，国家专门制定有关法规，以此明确政策性银行的资金来源渠道、筹资办法和相应的补偿途径，以及在经营活动中应享有的权利和应尽的义务等。

2.资金来源的低成本性

由于政策性银行的资金多用于市场机制失效的投资领域如基础设施、基础产业和支柱产业，这些领域尽管具有宏观或长远效益，但微观或近期效益不好，加之按规定政策性银行必须做到保木经营。这就要求政策性银行只能以较低的融资成本来解决自己的资金来源。当然，低成本并不是指每一项资金来源都以较低的成本取得，而是指整个政策性银行资金来源的综合成本应当比较低。

3.资金来源的长期性

宏观上，作为发展中的大国，我国是一个具有典型的二元经济结构的国家(发达的现代工业部门与落后的传统农业并存、发达的沿海经济与落后的内地经济并存)，我国经济发展的重要使命就是促进二元经济走向一元现代经济，逐步消除地区差异，实现经济均衡发展。从我国目前所处的发展阶段来看，实现这一目标还需要很长时间。根据我国经济发展三步走的战略，到二十一世纪中叶将达到中等发达国家水平，这意味着我国经济实现经济一元化发展将至少持续50年时间。在这个阶段，政策性银行将肩负很多历史使命如支持基础产业和基础设施建设、消除经济发展中的“瓶颈”制约、扶植中西部经济发展、促进城乡经济一体化、为实现出口替代战略创造条件等。因此，政策性银行需要大量、长期、稳定的资金来源。微观上，如前所言，政策性银行贷款对象多是期限较长的基础产业、基础设施和支柱产业的建设项目，平均贷款期限大约卜年左右，长的多达二卜几年。这样的资产运用结构，按照资产负债比例管理原则，就要求政策性银行在资金来源上必须以适应长期资金为主，否则，政策性银行将难以适应长期投资职能的需要，同时还会因资金短借长贷而造成其负债规模急剧膨胀，增加政策性银行的管理难度和资金运营风险及成本。

4.资金来源的统筹性