我国出口加工区发展存在的问题及对策

我国出口加工区发展存在的问题及对策浅析

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出口加工区发展存在的问题及对策分析

建立出口加工区是世界各国发展高科技产业行之有效的重要措施，也是我国推动改革开放、加快经济发展的重要战略。出口加工区是目前数量最多的一类海关特殊监管区域，自2000年4月首批出口加工区获批至2012年底，我国共设立出口加工区53个，而出口加工区的功能也从最初的保税加工为主，发展为集保税加工、物流、检测、维修、研发等功能于一身。十几年来，出口加工区不仅在自身建设方面取得了较快发展，而且在引进外资、扩大对外贸易、促进地方经济发展等方面也发挥了重要作用。但同时，随着经济全球化和区域经济一体化趋势的加强，全球产业结构调整及转移步伐的加快，尤其是我国加入世界贸易组织以来改革开放的进一步深化，使出口加工区的发展面临着许多新的机遇和挑战，同时也对出口加工区的发展提出了新的要求。

一、我国出口加工区的发展概况

（一）出口加工区的定义

关于出口加工区的定义, 国际上主要有两种表述: 其一, 出口加工区是“一个国家海关管辖范围外的独立行政区域。进入该区域的货物不必缴纳关税及当地其他税即可将货物进行加工、储存或用于生产制造。区内的货物在出口时并不必缴纳关税。进口到区内的货物或在区内生产加工的产品,只有在进入国内市场时才缴纳赋税及其他地方税”。其二,“出口加工区是特殊的‘飞地’ (Enclave) , 位于一国正常的关税壁垒之外, 在该区域内, 投资企业以外国企业为主, 可在中间产品的进口、公司税、基础设施供应, 以及在该国其他地区实施的行业管制的解除等方面享受优惠待遇”。“这些待遇是有条件的, 即几乎所有产品都出口, 所有进口的中间产品必须完全在该区域内使用或再出口”。从这两种定义来看, 前一种更象是中国的保税区, 后一种才象是开发区。但这两种定义的共同点是都特别注重关税壁垒。

（二）出口加工区设立目的

设立出口加工区，首先是积极探索既符合国际惯例，又能满足我国规范加工贸易管理需要的新的监管模式，引导新增加的加工贸易企业及区外现有加工贸易企业进入出口加工区，将现行加工贸易的“漫山放羊式”向“圈羊式”集中规范管理转变，为规范管理，提高水平，促进加工贸易健康发展，探索和积累经验。

其次，为出口型加工企业提供更宽松的经营环境，带动国产原材料、零配件的出口；为扩大外贸出口做贡献。最后，积极探索新的科学管理的通关作业模式，把出口加工区试点和建立现代海关制度结合起来，突破现有通关模式的局限，为出口加工区内企业物流提供方便快捷的通关便利。

二、出口加工区存在的问题

随着出口加工区的不断发展，也逐渐暴露出了功能设置单一、管理体制不完善、产业规划不明确、内生经济增长能力弱等问题。从中长期发展看，出口加工区的发展思路仍有待进一步的调整。海关总署出台的《加工贸易和保税监管改革指导方案》当中提出，"要及时总结出口加工区的试点运行情况，不断完善和健全出口加工区的有关政策，更好地发挥出口加工区的功能优势和政策优势"。

目前存在的主要问题有:

（一）各出口加工区产业同构现象严重，资源竞争激烈

从产业结构上看，各出口加工区之间存在着严重的产业同构现象。由于各出口加工区的主导产业结构趋同，导致相互间的资源竞争非常激烈。这种竞争，首先表现在招商引资的竞争中为达到吸引外资企业落户的目的，往往竞相开出更为优惠的条件。包括赠送土地、延长免税期等“割让”措施。这种慷国家之慨的恶性竞争，造成了国家土地资源和税收资源的流失，使国家总体利益蒙受损失。其次，临近加工区之间的人力资源竞争也非常激烈。这不仅表现在高端人才的竞争中，也表现在对低端加工环节技术工人的竞争上。由于各地工资存在一定差异，因此，一些工人在熟练掌握技术后往往从低工资地区流向高工资地区，不仅使原有企业一时难觅合格人才，影响企业的稳定发展，也助推了劳动力成本的相互拉上，导致我国劳动力资源优势的逐步弱化。从整体上看，全国出口加工区的产业布局缺少有力的宏观调控和引导，相互间未能建立良好的分工合作机制，未能以出口加工区为载体，形成错位发展的产业集群。

（二）出口加工区功能设置较为单一，与其他海关特殊监管区存在功能重叠，政策优势减弱

由于我国出口加工区设定的功能较为单一，只能从事出口加工制造，且产品必须形成实质性加工后才能进出出口加工区，未能实现与国际自由贸易区的同步发展，因此，在实践上对出口加工区和区内企业的发展构成了障碍。事实上，这种单一的功能设定，既不符合国际自由贸易区的发展趋势，也不符合区内企业发展的需要，加上加入WTO、海关监管手段改进等因素的影响，及与其他海关特殊监管区存在功能重叠，导致出口加工区的政策优势有所减弱。

（三）出口加工区的发展缺乏完善的法律体系保障

根据国际上的成功经验，设立特殊经济区域一般都是先立法，明确特殊经济区域的性质和作用，再推广实施。而我国的特殊监管区域则在特殊的历史背景条件下，没有立法，而是陆续颁布了一些部门规章和地方性的管理法规。这种先天性的不足，为出口加工区区后来发展中出现的问题留下了隐患。这种由全国性规章、地方性法规和出口加工区管理细则等构筑的管理体系，一方面使出口加工区的运作缺少统一法令，各行其是；另一方面，由于没有明确的国家法令，也使企业在某些问题的具体运作上无所适从。

（四）多头管理，政策理解和执行存在不统一

立法滞后、法律依据不完善，加上条块分割严重，造成了出口加工区多头管理，政出多门，各相关主管部门对相关政策的理解和解释也不尽相同，对区内企业运营造成了较大

的影响。如对“境内关外”的理解。有些地方的商检部门认为出口加工区虽算作关外，但实属境内，因而区外对区内的货物出口不提供商检证明。而外汇管理部门则过分强调“关外”。对于企业如办公用品采购等所需的小额人民币使用控制较严，导致部分出口加工区企业只能委托专门的外贸公司进行。在政策执行上也存在缺少明确的实施细则，各地相关主管部门职能根据各自的理解进行操作，导致各地在具体问题的操作和执行上存在不统一的问题。

（五）出口加工区发展缺少科学的规划

部分地区的出口加工区部分地方政府对出口加工区的选址缺乏前瞻性，建设和配套尚存较大缺陷。如深圳出口加工区设在远离口岸的大工业区，交通不畅、物流不便。该区一次围网3平方公里，运行四年后周边仍缺少企业发展必须的生活后勤配套。特别是规划时未考虑区内企业职工宿舍用地，对稳定企业和进一步发展都留下隐患。广州出口加工区也因二期预留土地挪作它用，本田汽车（中国）进区全部占用一期网内土地后，己无法就近扩区招商。其他发展较好的地区已明显出现土地资源不足的情况，而同时发展较慢的地区则出现了土地资源的闲置。由于缺少规划，未能从比较优势出发开展项目引进，导致先期入驻企业规模小、产业链短，占用了宝贵的土地资源。各出口加工区在招商引资的过程中，往往是来者不拒，对进驻产业类型、企业规模等均没有明确的规定。

三、解决出口加工区问题的对策

（一）从带动区域经济发展的角度出发，把握出口加工区的功能定位和建设目标。

设立和发展出口加工区的主要目的是为了带动和促进区域的工业化进程，而不仅仅是为了发展某一地区，建成后也一直是根据这一目的来规划和管理出口加工区。亚洲国家和地区的出口加工区以产业升级换代为突破口，始终保持出口加工区的产业优势；巴西以提高国产化，带动本国相关行业发展为立足点建立出口加工区；非洲国家的出口加工区则注重利用区位优势和政策优势，发挥特殊区域集贸易、加工、物流仓储于一体的复合功能。因此，把握好角度和目的，实质上就是为整个出口加工区的发展和管理奠定基础，这是出口加工区成功发展的重要原因。

（二）硬件建设为基础，软件建设为重点，制定好出口加工区的政策机制和运作规划。

硬件建设只是办好出口加工区的基础，软件建设则是保证出口加工区正常运转和健康发展的关键。各国（地区）出口加工区的成功在于有一套稳定有序的政策机制和合理高效的运作规划。制订政策机制和运作规划有两个方面：一是采取各种特殊政策，刻意创造出一个与宏观经济环境不同的小区域，二是在统一的宏观经济环境下，强调发挥区位优势和营建产业集聚优势。

（三）抓住重点，逐步升级，有序发展，确立出口加工区区的产业结构和主导方向。

建立出口加工区应根据区位特点、国际产业发展的趋势和机遇，仔细研究，以实际出发，确立产业结构和主导方向。亚洲地区的出口加工区通过将劳动密集型工业向技术密集型工业转化，提高了产品的科技含量，带动了一批高科技生产基地的形成，实现出口加工区发展的新飞跃。巴西政府设定最低限度创造"国内附加价值"期限和通过国产化率确定优