行政许可撤销刍议

行政许可撤销刍议

[内容提要]

行政许可的撤销是指作出行政许可的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据取权，对因不具备行政许可条件或违法取得的行政许可，不允许被许可人再从事所许可的特定活动的具体行政行为。其适用必须遵循行政许可的基本原则，尤其是信赖保护原则和比例原则。对行政许可的撤销权给予必要的法律控制，这对于保护个体利益和公共利益，保障相对人的权利救济有十分重要的现实意义。

[关键词]

行政许可撤销信赖保护法律控制权利救济

行政许可的撤销是涉及许可效力的重要问题之一。但行政法学界对它的一些基本问题至今还缺乏统一的理解，现行法律、法规也没有作出全面性、权威性的规定，以至于人们对行政许可撤销还存在一些模糊认识。随着行政许可法正式实施的日益迫近，这些模糊认识必须予以澄清。笔者不揣浅陋，愿就行政许可撤销的内涵、定性、适用等问题略陈管见，以求同仁指教。

一、行政许可撤销的概念界定

“撤销”一词的中文原意为取消。1一般认为，违法行政行为的撤销有两种类型，即职权撤销和争讼撤销。其中职权撤销是指有权机关基于法定职权主动撤销违法行政行为，我国的职权撤销主体包括权力机关和行政机关两类；争讼撤销是按照争讼程序进行的撤销，本质上是一种法律救济制度。2本文所言撤销，如无特别说明，仅指职权撤销中以行政机关为主体的撤销。那么在行政法领域，到底什么是行政许可的撤销？或者说怎样算做撤销许可？从目前情况来看，国内学者已给出完整确切定义的很少，许多学者只是从不同侧面提出了一些见解，但大都缺乏系统性，并且是仁者见仁，智者见智。根据笔者所见，归纳起来大致有以下几种认识：一种认为，行政许可的撤销是指，行政许可主体颁发许可证后，因被许可人未遵守许可的内容或未履行法定义务，从事违法活动，从而永久地撤回许可证，不允许其再从事所许可的活动的一种具体行政行为。撤销使许可证向后失去效力，不溯及既往。在性质上属于对被许可人从事违法活动的处罚权，因而撤销权的行使必须遵循行政处罚的法定程序。3一种认为，不具备取得行政许可条件而取得行政许可的，应当依法由有关机关予以撤销。4还有的认为，行政许可撤销的法律意义在于，被许可人得到的行政许可被撤销后，其行政许可的效力从颁发行政许可证之日起就没有法律效力，在被许可人持有行政许可证期间从事的一切许可事务无效，因此给利害相关人带来的利益损害应由被许可人承担责任。5再有的，就是仅仅列举了行政许可撤销适用的情形。6

上述观点，大多是通过对行政许可撤销的某个侧面进行考量后所得出的结论，使人难有水落石出，一目了然之感，并且也有失之偏颇之处。概念是对事物本质的客观反映，要对行政许可的撤销有一个科学界定，就必须全面揭示其蕴含的本质特征。行政许可作为一种具体行政行为，对其撤销的认识理应从梳理行政行为的撤销开始。所谓的行政行为撤销，是指在相应行为具备可撤销的情形下，由有权国家机关作出撤销决定而使之失去法律效力。行政行为撤销不同于行政行为的无效。无效的行政行为始终无效；而可撤销的行政行为只有在撤销之后才失去效力。尽管这种失效通常可以一直追溯到行为作出之日，但行政相对人在撤销决定作出之前，一直受该行为约束。而且，可撤销的行为不一定必须被撤销。行政行为撤销的条件有两个：一是行政行为合法要件缺损；二是行政行为不适当。行政行为撤销后可以产生如下法律结果：（1）行政行为撤销通常使行为自始失去法律效力。但根据社会公益的需要或行政相对人是否存在过错等情况，撤销也可仅使行政行为自撤销之日起失效。（2）如果行政行为的撤销是因行政主体的过错引起，而依社会公益的需要又必须使行政行为的撤销效力追

溯到行为作出之日，那么由此给相对人造成的一切实际损失应由行政主体予以赔偿。（3）如果行政行为的撤销是因行政相对人的过错、或行政主体与相对人的共同过错所引起的，行政行为撤销的效力通常应追溯到行为作出之日。7基于对行政行为撤销的认识，笔者认为，对行政许可的撤销应着重从以下几个方面理解：

（一）行政许可的撤销是负担性行政行为。负担性行政行为是指行政主体为行政相对人设定义务或剥夺、限制其权益的行政行为。行政机关通过撤销这一行为，可以剥夺或者限制行政相对人的权益，使行政相对人根据许可所取得的从事特定活动的权利、资格、资质等归于消灭。

（二）行政许可的撤销只能针对行政许可的取得而言，也就是说如果取得行政许可有瑕疵，那么就面临着行政许可被撤销的可能。从时间上看，行政许可的撤销只能发生在取得许可或许可生效以后，如果行政相对人未取得行政许可或许可未生效，则不存在撤销的问题。

（三）行政许可撤销权只能由作出行政许可决定的主体或其上级行政机关行使。由于行政许可的实施是一种公权力的运用，因此从行政法的一般原理上讲，有权做出行政许可决定的基本主体只能是行政机关。8具有管理公共职能的组织在法律、法规授权的情况下，也可以成为行政许可的主体，这是从一般意义上而言的。事实上，并非所有的行政机关都能成为行政许可的主体。判断某个行政机关是否拥有行政许可权，只能根据法律、法规有无明确规定来确定，如果法律、法规没有赋予行政许可权，则任何组织不得行使。9因此，做出行政许可决定的主体，必须拥有行政许可权，并且这种权力的行使一定要控制在法定职权范围内。行政许可撤销权实际上属行政许可权中的监督管理权，按照“谁许可，谁监督”的原则，要对某项行政许可予以撤销，只能由实施该许可的行政主体来进行，其它主体即使拥有行政许可权，也不得为之。但也有例外，那就是作出行政许可决定的行政机关的上级行政机关，也有权在其法定的职权范围内撤销下级行政机关作出的行政许可决定。这是因为：一方面，上下级行政机关之间存在着领导与被领导、监督与被监督的关系，下级应遵从上级的领导与监督，对依法应当撤销行政许可的事项，作出许可的行政机关如不撤销，其上级行政机关有权撤销，这正是上级行政机关对下级行政机关实施领导和监督的具体体现；另一方面，允许上级行政机关撤销下级行政机关的行政许可决定，实际上是从行政系统内部为有关行政相对人进一步拓宽了权利的救济渠道，更加有利于保障相对人的合法权益。

（四）引发行政许可撤销的事由具有违法性。这里的“违法”是从广义而言的。不管违法的程度如何，其存在就意味着对道义和利益的侵害、对公平和正义的威胁，违法行为必须予以制裁。由于行政许可的功能主要体现在控制危险、配置资源、证明或提供某种信誉及信息等方面，10因此，这些领域的许可事项都与公民、法人和其他组织的权利有着密切的关系，对于行政相对人来说，准予其从事某项特定活动和剥夺其从事某项特定活动的权利同样重要。一方面，行政许可作为一种对经济和社会的事前监督管理方式，其本身有着很高的风险，为了最大限度地防范和化解这种风险，应尽可能地从各个方面清除不合法，甚至是不合理的现象对行政许可造成的干扰和侵害；另一方面，如果允许违法取得的行政许可继续存在，这就意味着对非法获取的特权的保护和对其它个体利益及社会利益的损害，尽管有时这种损害不是直接的。因此，对因缺乏合法要件或违法取得的从事某项特定活动的权利必须要考虑是否予以取消的问题。如果不存在违法现象，则一般不涉及行政许可的撤销。这里有一个问题值得探讨，那就是引发行政许可撤销的违法事由是由行政机关作出的呢？还是由被许可人作出的？或是二者共同为之？有人认为，引发行政许可撤销的违法事由是由被许可人做出的，实际上这种认识并不全面。被许可人的违法行为固然可以成为引发行政许可被撤销的事由，但却不是唯一的。假如被许可人本身并不存在违法行为，而是行政机关的工作人员滥用职权、玩忽职守或者超越法定职权作出了准予行政许可的决定，那么这一决定是不是就可以不面临被撤销的问题呢？答案显然是否定的。由此看来，行政机关和被许可人的违法行为都有可能